行政处罚法在规定设定和程序的同时，为什么还要规定救济

　　行政处罚是行政机关或者法定组织对尚未构成犯罪的违法行为经常使用的制裁手段。

　　改革开放以来，特别是1993年八届全国人大以来，围绕建立社会主义市场经济法律框架这一任务，立法步伐显著加快，制定了大量法律、行政法规、地方性法规和规章。为了有效地进行行政管理，这些法律、法规、规章中大多规定了行政处罚条款，行政机关依照这些规定对违法者给以行政处罚，这对于维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益起了积极作用。

　　行政处罚对当事人的权益存在着不同程度的影响。实践中突出的问题是行政处罚的滥和乱，扭曲了行政处罚的本来目的，更有甚者，在利益的驱动下，把罚款作为了一种创收的手段，使法律失去了权威性和威慑力。为了规范行政处罚，行政处罚法科学、系统地规定了行政处罚的设定、实施和处罚的问题。

　　同时，行政处罚法对当事人的权利做了规定，主要是：第一，当事人在行政处罚过程中，享有包括听证在内的申辩权。第二，在处罚后当事人对行政处罚不服的，可以依法提请行政复议或者提起行政诉讼。第三，当事人的权益受到损害的，要求行政赔偿的权利。

　　公民、法人或者其他组织认为行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法取得赔偿。申辩权和听证权赋予当事人事前救济权；申请行政处罚复议或提起行政诉讼权及必然带来的要求行政赔偿权，赋予了当事人事后救济权。

　　行政处罚的创设、实施和救济是行政处罚的三个主要环节。救济是行政处罚三个环节中的第三个环节，是保证行政处罚结果合法、公正的事后补救措施。立法虽然力图公平分配行政机关与相对一方权利和义务，但却不能保证行政机关实施处罚的活动，受主客观条件的影响，完全符合法律。因此，为了纠正行政机关实施处罚阶段的违法行为，平衡处罚实施过程中行政机关与相对一方因明显不对等的法律地位造成的巨大反差，保护相对一方的合法权益，必须建立行政处罚的救济制度。

　　行政处罚的救济包括行政诉讼救济和行政复议救济两种方式，而尤以行政诉讼救济最为公正和重要。救济的实质在于确立了公民的诉权，建立了由专门机关审查行政处罚行为的机制。一个公理性的论断认为：没有诉权，就没有权利。权利的救济重于权利的宣告，权利的实现重于权利的设定。

　　如同公民实体权利一样，公民诉权的确立也经历了一个漫长而曲折的历史过程。资产阶级革命带来了诉权的革命性变革，诉权在形式上成了每一个公民的平等权利，任何人和任何机构均不能对其加以剥夺或限制。随着诉权的范围从刑事诉讼、民事诉认扩大到行政诉讼领域，诉权的地位逐步提高，成了公民抗衡行政权、保护实体权的最重要的法律手段。诉权的发展过程充分表明诉权的获得即是商品经济发展的必然要求，也是民主政治发展的必然结果。

　　我国1989年4月4日颁布的《行政诉讼法》第一次全面确认了公民对违法具体行政行为的起诉权。该法第二条明确规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”接着该法第十一条又将行政处罚列为受案范围的第一项。1990年12月24日颁布的《行政复议条例》则进一步规定了公民、法人或其他组织不服行政处罚及其他具体行政行为的申请复议权。

　　以救济行政处罚为主要内容的行政诉讼制度的全面建立，标志着我国行政法制开始步入成熟，趋向完备。美国著名法学家伯纳德·施瓦茨认为：“一个成熟的行政法体系应当包括三个必需的部分：（1）可以赋予行政机关的权力范围和坚持限制在行使上述权力时的越权行为；（2）在处理公民与行政机关之间的关系时必须公平对待；（3）必须有这样一个原则：行政机关对其行为无最后发言权，并且公民能够通过一个独立的法庭对行政机关的行政之合法性提出异议”。施瓦茨的这段话实际上简要地概括了行政实体法和行政诉讼法两个部分的核心内容和主要作用。他并进一步对后者的重要性作了充分论述：“对行政行为进行独立审查是所有行政法律体系的最后一个实质要素。在许多方面，这是行政法最为重要的要求。如果行政机关对于是否已经执行了其他要求拥有最终发言权，那么所有其他要求不过成了冠冕堂皇的高调。如果没有独立的审查，那么在实践中唯一的制约便是行政官员的自我制约。这样一个结果足以与法治本身相矛盾。这里不禁使人想起了以前被认为是出自拿破仑的评论：”如果仅仅凭借行政决定就可以剥夺一个人的财产，那么，我们看不出在法国还怎么能有财产所有者。‘“同理，如果仅仅凭借行政决定就可以剥夺一个人的权利，那么，我们看不出还怎么能有个人权利。实际上，这也就是行政法理论中所推崇的一句名言：”有权利必有救济“，”无救济的权利是无保障的权利“。

　　与行政处罚实施阶段不同的是，在行政处罚的救济，只有相对一方依法享有起诉权和撤诉权，处罚机关只能作为恒定的被 告，没有起诉权和反诉权。在举证责任方面，若处罚机关不能提供作出具体行政行为的主要证据和法律依据，则须承担败诉的法律后果，并规定被告在诉讼期间不得自行取证；而对原告没有作出上述不利规定。在权利义务转移方面，行政诉讼法规定原告的诉权可以转移：有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼；有权提起的法人或其他组织终止，承受其权利的法人或其他组织可以提起诉讼。而被告的义务则也依法转移：处罚机关被撤销或合并的，继续行使其职权的行政机关是被告，并承担相应的义务。行政处罚救济阶段处罚机关与相对一方法律地们的变化，反映了其保障重心的改变：保护公民权，控制行政权。