行政处罚程序都是外部程序，无内外程序之分

　　我基本同意杨文的观点：行政处罚的一般程序，无论是行政机关自认为其直接涉及行政相对人权利，将之归入“外部程序”的部分，还是行政机关自认为其不直接涉及行政相对人权利，将之归入“内部程序”的部分，都是可以和应该接受司法审查的。

　　但是，对于杨文观点的论证，我有三点要予以补充：

　　第一，行政处罚程序都是外部程序，而无内部程序、外部程序之分。所谓“内部行政程序”，是指行政机关实施内部行政行为的程序，如行政机关制定内部工作规则，进行内部人事安排，对内部工作人员进行奖惩、任免等的程序。而行政机关对外部行政相对人实施具体行政行为的程序，如行政处罚程序，则都是外部程序。某些行政机关将这种外部行政行为的程序再分为“内部程序”和“外部程序”是既缺乏法律根据，也缺乏理论根据，甚至是荒谬的。例如，这些行政机关将行政处罚程序中的调查、检查程序列为“外部程序”，而将行政机关负责人对调查、检查的审批、决定程序却归入“内部程序”；将行政处罚决定程序中的送达处罚决定书的程序列为“外部程序”，而将行政机关负责人（个人审批或通过集体讨论）作出处罚决定的程序却归入“内部程序”，前者可进行司法审查，后者排除司法审查。显然，这是很不合理，很不适当的，这种划分会给司法审查制造不必要的困难。因为法庭要通过案件审理，真正搞清楚行政机关实施调查、检查和作出行政处罚决定的真实理由、根据，首先要审查的恰恰应该是行政机关负责人的审批、决定程序及相应行政文书，如审批表、集体讨论的会议纪录或会议纪要等。正是这些审批、决定程序及相应行政文书能最好地反映相应行政行为的启动和运作的各种具体情况。

　　第二，任何行政行为一旦进入司法审查，根据《行政诉讼法》第28条的规定，行政机关即有义务向法院提交相应行为的所有证据材料和所依据的规范性文件。任何行政机关没有权利将其中某一部分材料以“内部程序”为理由拒绝向法院提交。即使某些材料具有“国家秘密”性质，它通常也只能向当事人保密和要求法院向当事人保密，而不能向审查相应行政行为的法院保密。行政机关拒绝向法院提交法院要求其提交的证据材料，法院可以以其举证不能而判决其败诉。

　　第三，法院不能一般性地审查行政机关的规章和规范性文件规定的程序。法院之所以不能一般性地审查这些程序，不是因为这些程序是所谓“内部程序”，而是因为规定这些程序的规章和规范性文件属于“抽象行政行为”的范畴。但是，当这些程序一旦为被诉具体行政行为所适用时，法院就理所当然地有权对这些程序予以审查。法院通过审查，如认为这些程序是违反相应法律、法规的规定时，即可以和应该根据法律、法规的规定判决确认被诉具体行政行为违法；如认为这些程序是符合相应法律、法规的规定，是对相应法律、法规规定的补充和具体化时，法院则应审查被诉具体行政行为是否遵循了这些程序。被诉具体行政行为如遵循了这些程序，法院会判决确认其合法；反之，则会判决确认其违法。但是，不管属于何种情形，法院无论如何都不应以行政行为某种程序是由规章和规范性文件规定的而认定其为“内部程序”和据此放弃对它的审查。

　　行文至此，想起一个行政复议机关和人民法院以“内部程序”对相应行政行为不予受理和审查的案例（该案载《财经》2005年第7期）。该案例涉及的虽然不是行政处罚，但在区分“内部程序”和“外部程序”的荒谬性和有害性上，任何具体行政行为都具有共性。该案案情如下：福建省莆田市城厢区龙桥街道办事处外延寿村农民对政府征用他们的土地给予其补偿的标准过低（政府规定每亩补偿9，000元，他们认为根据《土地管理法》等相关法律的规定，每亩补偿费应为30，000元以上）不服，向市政府提出异议，市政府不予理会。之后，农民们依据《行政复议法》向市政府正式申请复议，市政府告知农民：依据《土地管理法实施条例》第25条的规定，相对人对征用土地补偿有异议，应向批准征用土地的人民政府申请复议，请求批准征用土地的人民政府裁决。这次外延寿村农民们土地征用补偿标准是由福建省人民政府批准的，故应向福建省人民政府申请复议裁决。于是，农民们向福建省人民政府提出了复议申请，但福建省人民政府以其批准行为属“内部程序”而不予受理。具体理由是“省政府对莆田市政府2003年度第五批次征地的闽政地［2003］159号批复文件不过是针对莆田市政府关于征地请示所作的内部批复，不直接发生法律效力”。复议不被受理，农民们怎么办呢？根据《行政复议法》的规定，农民们有两个选择，一是直接向法院提起行政诉讼；二是请求复议机关的上级行政机关责令其受理或由上级行政机关直接受理。于是，农民们同时“两条腿走路”：一方面通过国务院法制办请求国务院撤销福建省政府“不予受理”的决定和责令福建省政府受理；另一方面向福建省中级人民法院提起行政诉讼。但是，“两条腿走路”没有一条走通了：国务院法制办那边一直到今年3月他们赴京上访时没有任何声息；福建省中级人民法院则拒绝受理，既不立案，也不作出裁定。法院不作为，农民们怎么办？根据最高人民法院关于《行政诉讼法》的司法解释，受诉法院既不立案，也不作出裁定，起诉人可以向上一级法院申诉或者起诉，上一级法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可移交或指定下级法院受理，也可自行审理。于是，农民们向福建省高级人民法院起诉。但福建省高级人民法院也拒绝受理；最后，农民们向最高人民法院起诉，最高人民法院立案庭的法官则建议农民们去找信访办。于是农民们找到全国人大常委会信访办，全国人大常委会信访办接待了他们，介绍他们到福建省人大常委会办公厅“接谈处理”。就这样，农民们又回去了。

　　农民们折腾了近两年，吃了多少苦不说，问题是问题仍没有得到解决。为什么？人为地将一个外部行政行为区分为“内部程序”和“外部程序”恐怕是罪魁之一。

　　北京大学法学院·姜明安