对抽象行政行为的理解

　　一、抽象行政行为是制定规范性文件的行为，其内容是对社会关系的一般调整

　　在法学理论中，根据法律文件的法的规范性（法的规范性是指所具有的规定人们的行为模式、指导人们的行为的性质）差别，将之分为规范性（法律）文件与非规范性（法律）文件。规范性法律文件是有权制定法律规范的国家机关制定的规定人们的行为模式和标准，具有普遍约束力的法律文件，它是对社会关系的一般调整，是个别调整的依据，如法律、行政法规、地方性法规等。非规范性文件是有关国家机关在适用法的过程中，对社会关系进行个别调整所作出的法律文件，如司法裁判文书、结婚证、许可证等，它仅对特定的当事人有效，不具有普遍效力。

　　行政行为是行政主体履行行政管理职责、行使行政职权的法律手段。在行政管理实践中，行政主体不仅要适用法律法规对特定的人或事作出具体处理决定，如公安消防机构依据《消防法》对违反该法规定、存在重大安全隐患的商场责令限期整改；还要针对不特定的人或事制定普遍性行为规则，事前规范、引导一般公众的行为，更好地进行行政管理，如国务院发布《道路交通管理条例》。在行政法学理论中，前者被称为具体行政行为，后者被称为抽象行政行为。可见，具体行政行为的内容是对社会关系的个别调整，属于制作非规范性文件的行为；抽象行政行为的内容需通过具体行政行为来实现，即抽象行政行为必须转化为具体行政行为方可实现其内容。因此，抽象行政行为规定人们的行为模式和标准，可以普遍适用，这是它的根本性质，也是与具体行政行为的本质区别，由此也决定了它以下三方面不同于具体行政行为的属性。

　　二、抽象行政行为的对象不特定

　　由于抽象行政行为所规定的是人们应普遍遵守的行为模式和标准，因此其对象具有不特定性，而具体行政行为的对象是特定的。当然，所谓的特定与不特定是相对的，必须限定在一定范围内方可正确认定。例如，某市规划局发出通告要求某小区居民一律拆迁违章建筑并非专门针对该小区某一居民，对该小区居民而言其行为对象是不特定的；但就全市而言，此通告仅限于规范该小区居民违章搭建的行为，其对象又是特定的或可得特定的。因此，判断某一行政行为的对象是否特定，该行为是否是抽象行政行为，不仅要看其行为对象是否普遍，还要看行为的适用范围如何。需要指出的是，对象数量的多少并不是区分抽象行政行为与具体行政行为的标准，一般仅具参考意义。如在上述事例中，小区居民人数虽多，但规划局的拆迁通告仍是一具体行政行为。抽象行政行为因其对象不特定，从而具有普遍约束力。

　　三、抽象行政行为可以被反复适用

　　与具体行政行为相比，内容的可反复适用性是抽象行政行为的又一属性。所谓内容的可反复适用性是指抽象行政行为对于所规范的同一或同类对象具有多次适用的效力。例如，关于高速公路收费的规定不仅可适用于张三，也可适用于李四，凡利用高速公路的人每次均需按规定交纳费用。所以，该收费规定是可以反复适用的、多次产生效力的抽象行政行为。与此相反，具体行政行为只能对同一或同类对象适用一次，不具有再次适用的效力。例如，公安机关对违反治安管理的某公民予以处罚，该处罚决定对被处罚人只能产生一次拘束力，如果被处罚人缴纳了罚款，处罚决定即告消灭而不得被再次适用。

　　四、抽象行政行为向后发生效力

　　效力的向后性是抽象行政行为的另一特性。所谓效力的向后性，是指抽象行政行为只对其生效后所发生的调整对象发生拘束力，对此前的人或事不具有拘束力。例如，政府决定调整某种商品价格，新价格只对决定生效后发生的交易行为发生拘束力，其效力并不溯及此前的交易行为。具体行政行为则针对已发生的事实或已存在的状态作出，其效力具有前溯性。例如，上述市规划局要求拆除违章建筑的通告与公安局的罚款规定，针对已存在的违章搭建行为和违反治安管理的行为产生效力。

　　作者单位：江西省鄱阳县人民法院