行 政 许 可 公 开 原 则

　　《中华人民共和国行政许可法》已于 2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，于2004年7月1日起施行。该法的公布施行，无疑是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。它对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都将产生深远而重大的意义。《行政许可法》所涉及的问题很多，其中一个核心问题是关于行政许可基本原则的规定，它们都是行政许可的设立和实施所必须遵循的法定的基本准则，贯穿于行政许可的全过程，对设定和实施行政许可提出了原则性的要求，具有普遍的指导意义。本文拟对其中的公开原则作些初步的探讨和研究，敬请方家指正。

　　一、许可公开原则的内容

　　《行政许可法》第五条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”公开的本意是不加隐蔽。行政许可公开原则是许可法定原则和许可公正原则的外在表现,是为保证行政机关及其执法人员合法、公正实施行政许可所设定的一道重要屏障。公开是确保权力正当行使的基本条件,是防止权力滥用的最好手段。公开原则并不仅仅是要求行政机关公开行政许可的结果,更重要的是在行政许可决定作出以前向所有申请人公开行政许可的条件、依据、过程。

　　行政许可公开原则的具体内容包括：

　　1.行政许可的依据必须事先向社会公开。公开是法的本质所在,是法生效所不可缺少的要件之一。这是因为,“作为由国家制定的社会规范 ,法具有告知、指引、评价、预测、教育和强制等规范作用 ”。而法这种规范作用必须以公众了解为前提,否则就失去了其存在的理由和基础。行政许可的依据,就是指行政许可实施主体针对相对人的申请,据以作出许可或不许可决定的法律依据。

　　由于行政许可是国家公权力对公民权利实施干预的一种制度,因此,行政许可的依据，一方面是对相对人任意行使权利的限制——未经许可 ,相对人不得行使该权利或从事某种行为、活动，行政许可的依据与相对人权益密切相关,必须通过公开让相对人和全社会了解其具体内容,以真正发挥法的 “ 告知、指引、评价、预测、教育和强制等规范作用 ”;另一方面,行政许可的依据也界定了行政许可实施主体的行政许可权限,通过公开,有利于相对人和全社会对行政主体合法、合理地行使许可权进行监督,促进行政法治的实现。许可依据公开的内容是作为行政许可决定依据的规范或规定。一般说来,能够成为行政许可依据的是法律、法规和规章。目前我国行政许可制度中较为突出的问题是行政许可的设定混乱,法律、法规和规章在设定许可,其他规范性文件也在设定许可,这一局面必将随着《行政许可法》的颁布、实施得到改变。但不可否定的是,这种现象不会随着《行政许可法》的出台、实施立即根除。因此,公开依据首先或主要是法律、法规和规章的公布。[page]

　　2.行政许可的条件公开。行政许可的条件是行政许可实施主体据以作出许可或不许可决定的标准。我们在强调行政许可条件法制化的同时,要确保许可条件的公开化和透明性。行政许可条件必须向社会公开,保障公民在行政许可领域的知情权,避免“密室许可”、“ 暗箱许可”,这是保证行政许可决定合法、公正的关键所在。

　　3.行政许可的过程公开,即许可程序公开。“ 程序公开原则 ,至低程度可以防止行政机关采用武断的专横的程序。”对于提高广大公众对行政机关的信任度，促进执法人员廉洁自律具有不可低估的作用，同时也便于公众监督行政主体及其工作人员依法行政。

　　4.行政许可结果公开。无论是准予许可或不许可决定,都必须采取书面形式,即制作行政许可决定书送达当事人。行政许可是一种要式行政行为,应当经书面形式作出。许可证是行政许可行为的书面形式,是相对人从事相应活动的合法性证明。

　　二、行政许可公开缺少监督制度

　　《行政许可法》的出台使我国行政许可制度在行政法治化道路上大大前进了一步。不言而喻,《行政许可法》取得了重大的立法成就,许多制度规定在我国行政法制史上是历史性突破。但任何一项法律制度都不可能完美无缺,更不可能一劳永逸。《行政许可法》规定了行政许可的公开原则,并且对诸多事项的公开作了规定。如果细致研究,我们就会发现这些公开原则和公开制度却没有相应的保障机制。

　　比如,《行政许可法》规定, “ 有关行政许可的规定应当公布 ;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,应当公开。 ” 但是，如果有关行政机关不公布应当公布的行政许可依据、实施和结果，或者借 “ 国家秘密、商业秘密和个人隐私 ” 之名而拒绝公布的，行政机关应当承担什么样的法律责任?行政相对人如何进行监督和救济?这些问题在我国现行法律上都是空白的。如果没有监督保障机制 ,行政许可的公开原则就有可能被架空。因此,行政许可公开原则的真正落实,《行政许可法》自身的规定是极其有限的,必须辅以《信息公开法》、《阳光下的政府法》等法律。

　　日本的《行政程序法》明确规定,行政机关应当制定并公布各种行政许可的条件和标准。 美国的《情报自由法》明确规定,公民申请行政许可时,有权取得官方有关信息,政府也有义务向申请人公开并提供这些信息。否则,行政相对人有权提起诉讼,有关行政机关应当承担法律责任。我国的立法机关为保证行政许可公开原则的施行,应在立足国情的基础上,大胆吸收西方的行政公开制度,制定相应的监督保障机制。[page]

　　三、完善行政许可公开制度

　　行政公开的实质是政府对自己与公民关系的性质所做的认知定位。行政公开是现代民主政治的重要内容，行政许可公开是行政公开的一个方面。因此，完善行政许可公开制度，是依法行政的必然要求。具体而言，应从以下几个方面加以考虑：

　　1、行政许可公开的方式。行政许可公开应当通过一定的方式进行，主要有旁听、报道与传播、刊载、查阅四种方式。旁听，是指行政机关举行的各种有关行政许可的会议应允许公民或组织前往听取。美国《阳光下的政府法》在这方面就有详尽的规定。报道与转播，是指报纸、杂志、电视、电话或其他方式的媒体可依照各自的视角，在遵守法律的前提下报道、介绍、评说行政机关设定和实施行政许可的各项活动。刊载，是将行政机关决策、决定的事项、文件、资料、信息情报等内容在报纸刊物上登载或以其他形式(如行政机关内部的简报或上网)公开。查阅，是指各级行政机关的资料允许公民、组织查阅。查阅对象主要是指那些尚未刊载的各级行政机关的资料、信息，主要包括会议记录、纪要、简况以及内部管理、运作等资料、信息。

　　2、行政许可公开的内容。包括行政主体公开、行政程序公开和办事结果公开。为方便行政相对人办事，应该公开行政主体及其职责分工、各职能机关的办公地点及内部职责再分工;行政行为的理由、依据、方式，以及步骤、程序等;行政主体议事活动的结果，包括行政机关在各种会议上通过后决议、决定、命令、文件，各种行政机关会议纪录，行政决策、决定的依据，行政行为的结果。

　　3、行政许可公开的程序。行政许可公开的程序包括两种情况，一种是行政机关依职权向社会公开其议事活动及结果的程序;一种是依行政相对人申请向其或社会公开有关情报的程序。尤其是后者，行政机关是否公开享有自由载量权，法律应严格规定申请、审查、批准的程序，以防止行政机关滥用自由载量权，损害相对人的知情权。

　　4、行政许可公开的范围。法律法规应对哪些事项可以公开、哪些事项不能公开做出明确规定。借鉴外国行政公开制度立法的先进经验，我国对行政许可公开范围做出规定时必须坚持公开是原则，不公开属于例外。具体而言，可采取概括方式和列举方式相结合确定可以公开的事项，然后再以列举的方式排除不予公开的事项。一般来说，对于涉及国家安全、国防、外交等国家行为以及涉及到商业秘密、个人隐私的事项，立法应规定不予公开。

　　5、法律责任和救济手段。应当明确规定行政机关无正当理由拒不提供信息所承担的法律责任以及公众在行政机关拒不提供信息时可以采取的救济手段，如申请行政复议和提起行政诉讼。[page]

　　总之，确立和完善我国的行政许可公开制度，是社会发展的必然要求，是行政公开制度建设的核心内容和重要措施。为保证行政许可公开的具体落实，要设计操作性强的程序和方便灵活的手段。因为，一个不言而喻的命题是，“任何法律实体权利如果没有相应的法律程序权益予以保障，则立法赋予再多的法律实体权利也是没有任何意义的。” 我们应该借鉴香港特区政府的经验，具体规定政府公开(主动或依申请的)有关信息文件的范围、时间、次序、步骤和方式，要设计出有利于公民简便、快捷地获取相关政府资讯的程序、渠道、工具以及知政权受到侵害和妨碍时的救济途径。