我国文化领域的行政许可制度

　　自从行政许可法通过后，各单位掀起了学习行政许可法的高潮，学术界的学者也纷纷发表自己对行政许可的认识，一时间关于行政许可制度的学说充斥学术界，在这样的氛围下，本人也不甘寂寞也把自己的一些想法汇编成文，馑供大家参考。

　　一、行政许可法律制度概述

　　行政许可是一项极为重要的法律制度，是国家为维护经济秩序、社会秩序和公共利益，保护资源和生态环境，保障公民权利等而设立的具有多方面功能的法律制度，为世界各国所普遍重视和广泛适用。

　　1. 行政许可制度的涵义与性质

　　《中华人民共和国行政许可法》已于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，已于2004年7月1日起施行了。这是我国社会主义民主和法制建设的一件大事。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。而所谓行政许可(即通常所说的“行政审批”)，就是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，与广大人民群众的利益息息相关。多年来，行政许可在行政管理中起了重要的作用。

　　在法治国家里，公民可以从事一切活动，除非法律有禁止。许可正是权利与禁止这两者的结合点。例如，为了维护社会秩序和公共利益，对机动车驾驶必须实行许可制度。开车是一件具有危险性的事情，因此一般人不得开车;但开车又是具有利益性的事情，因而又应该允许开车。为了利用其有利方面，防止损害他人和公共利益的事情发生，国家就需要实行驾驶机动车的许可制度，一般人都禁止开车，但会驾驶汽车、懂得驾驶规则者可以被许可。很显然，对某一事项是否应该设立许可制度，是建立在这样的基础上的：一方面，这一行为具有潜在的危险性，另一方面，又对需要者有利。如果绝对有害，所谓有百害而无一利，就不可能建立许可制度;反之，只有好处，对社会和他人都无不利，完全可以由个人、组织自行决定的，也不可能建立许可制度。许可的这一普遍禁止的性质，使许多国家将此称为管制，日本则称为规制。有利有害，为能达到趋利避害的目的，这才需要设置许可制度。

　　2. 许可的范围与种类

　　许可是对禁止的解除，这是社会生活所必需的，其原因也是多方面的。有可能是为了维护经济秩序、社会秩序和公共利益，也有可能是由于数量的限制，或者对从事服务行业者要求有特殊的资格，等等。从实践看，许可的范围大致包括以下几类：第一，为了社会安全和公共利益，对于直接影响人身健康、生命财产安全的产品的生产、经营、运输等需要实行许可;第二，对数量有限的自然资源或社会资源的开发利用需要实行许可;第三，对自然垄断的行业的准入，需要实行许可;第四，对为公民提供服务、直接影响公共利益，因而要求提供者必须是具备特殊信誉、条件、技能的个人、组织，由此而必须实行许可，等等。当公民、法人或其他组织需要取得许可时，就要由公民、法人或其他组织依法定条件和程序提出申请，经有关行政机关依法审查，决定是否许可。[page]

　　对许可进行分类比较困难，因为条件、标准很难统一。按禁止的严格程度的不同，理论上许可大致可分为特许、一般许可、认可与核准、登记等种类。特许针对那些控制较严，只给少许符合条件者以许可的事项，如某些特别自然资源的开发利用;对公共安全有重大影响的事项;某些带有自然垄断性质的行业的市场准入等。绝大部分许可属于一般许可，并无数量上的限制，只要符合条件就可申请。认可和核准则更加宽松，行政机关的任务只是审查是否符合条件。登记是否可列入许可范围，理论上尚有争论。因为行政机关在这里的任务只是对符合条件者就予备案登记，作出公示，以备检查，对申请材料所反映的事实和权利义务关系的真实性不作实质性审查，由申请登记者自行负责。至于实践中行政机关如何掌握许可的条件，一般都由设置许可的法律规范明确规定。

　　3. 许可的基本原则

　　归纳我国和西方国家的经验或法律规定以及WTO的规则要求，许可制度大致包含如下几项基本原则：

　　(1)法定原则。由于许可制度直接关系公民、法人和其他组织的权利，因此，许可的设定、实施机关的权限和义务、获得许可的条件和程序等，都必须由法律规定。

　　(2)公开、透明原则。许可的设定过程，设定许可的法律文件，许可的条件、程序，都必须公开、透明。

　　(3)公正、公平原则。设定和实施许可，必须平等对待同等条件的个人和组织，不得歧视。

　　(4)便民、效率原则。许可在程序设置上必须体现方便申请人、提高行政效率的要求。

　　(5)救济原则。包括在实施许可时，申请人有权陈述、申辩、依法请求听证、申请复议和提起诉讼等。

　　(6)诚实信用、信赖保护原则。诚实信用是民事行为中最重要的原则，是市场经济活动的基础，它要求对待别人的利益像对待自己的利益一样。这一原则也是政府行政活动的基本原则，它要求政府信守自己的诺言，要求行政活动具有真实性、稳定性和善良性。

　　(7)监督与责任原则。谁许可，谁监督，谁负责。许可要与行政机关的利益脱钩，与责任挂钩。行政机关不履行监督责任或监督不力，甚至滥用职权、以权谋私的，都必须承担法律责任。

　　二、我国文化市场领域中的行政许可行为

　　在传统的法律分类中，文化法并不是一个独立的法律部门，我们所说的文化法是指以宪法为核心，横跨行政法、民商法、社会法、刑法等多部门多层次的调整文化关系的法律规范的总称。

　　文化立法可以分为三类：一类为公共文化事务法，其目的是确定国家在发展公共文化事业方面的责任，并为社会提供参与公共文化事务所需要的条件和环境，包括各种优惠政策和法律保障等。一类为文化管理法，其目的是确定政府行使文化管理职能的权力和责任，规范文化行政行为，如登记、审查、处罚等行为。一类为行为法，其目的是确定文化生产和消费的基本经济关系。为社会提供公平竞争环境。[page]

　　目前，在文化领域我国制定了两部法律：《文物保护法》和《著作权法》，在文化行政管理方面，国务院发布了若干行政法规，如《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《广播电视管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》等。

　　中央政府文化产业管制部门主要有：文化部、广播电影电视总局、新闻出版总署等 。

　　国家对文化产业的大部分行业实行行政许可制度。从事文化经营活动，应当按照有关行政法规的规定，取得有关行政部门的许可、批准、审批(以下统称许可)。

　　1、演出许可

　　设立文艺表演团体、演出场所、演出经纪机构等营业性演出单位，应当取得文化行政部门的许可，并向工商行政管理部门申请注册登记，取得营业执照后(国家核拨经费的文艺表演团体除外)，方可从事营业性演出活动。演出经纪机构承办组台演出，在每次演出前均应当取得文化行政部门的许可。目前，我国演出市场实行主体资格许可制度和演出项目许可制度，这种双重审批制度为保障演出市场的健康有序发展起到了巨大作用，但还带有比较明显的计划经济色彩。今后，主管部门将以建立和社会主义市场经济体制相适应、和国际接轨的行业标准认证制度为核心，改革现有演出市场行政审批制度，取消演出单位主体资格许可制度。按照新的制度，任何单位和个人从事营业性演出活动，将不必事先通过文化行政部门的主体资格许可，其从业资质将由社会性的中介组织(例如文化经纪事务所)按照文化部制定的行业标准来认定，文化行政部门将主要负责对营业性演出项目、内容的审核和活动的监管。

　　2、出版许可

　　设立报社、期刊社、图书出版社、音像出版社、电子出版物出版社等出版单位以及出版物进口经营单位;从事报纸、期刊、图书的全国性连锁经营业务、总发行业务;出版物进口经营单位在境内举办境外出版物展览，均应当取得国家新闻出版总署的许可。从事出版物印刷或者复制业务和报纸、图书、期刊的批发、零售业务，应当取得省级或者县级人民政府出版行政部门的许可。从事音像制品的全国性连锁经营业务，应当取得文化部的许可。从事音像制品的批发业务，应当取得省级人民政府文化行政部门的许可。从事音像制品的零售、出租业务，应当取得县级人民政府文化行政部门的许可。从事出版经营活动还应当取得工商行政管理部门颁发的营业执照，其中，从事出版物印刷或者复制业务还应当取得公安机关的相应许可。

　　3、广播电台电视台许可

　　广播电台、电视台由广播电视行政部门、教育行政部门(教育台)设立。需要取得国家广播电影电视管理总局许可的事项如下：设立广播电台、电视台;设立电视剧制作单位;举办国际性、全国性的广播电视节目交流、交易活动。关于广电媒体的管制，有的学者认为“政府管理广播实属反常”。 谈到行政许可，有一个很重要的法律概念，那就是特许经营问题。从管制角度讲，很多国家对于广电媒体的管制主要是实行特许制度，借鉴BBC 、NHK 、CPB 的做法，将公益性广电媒体定位为特许经营，可能更符合管制的理念，也更有利于广电改革。就办台而言，广电行业实质上应是特许经营并非垄断行业。因而，在广电改革中，建议引入特许制度，将垄断不合法的行为与专营及特许等合法的行为区分对待。同时，建议对于传输权也应采用特许经营并有期限限制;对于广电资源，借鉴电信资源有偿使用制度，实行有偿使用。[page]

　　4、电影许可

　　国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影片公映实行许可制度。需要取得国家广播电影电视管理总局许可的事项如下：设立电影制片单位;电影制片单位以外的单位独立从事电影摄制业务;电影制片单位与境外电影制片者合作摄制电影片;电影底片、样片的冲洗及后期制作需要在境外完成的;电影洗印单位接受委托洗印加工境外的电影底片、样片和电影拷贝的;举办中外电影展、国际电影节，提供电影片参加境外电影展、电影节等;设立跨省、自治区、直辖市的电影发行单位。

　　在2003年10月8日，国家广电总局局长徐光春分别签署了国家广播电影电视总局第18号令(《电影剧本(梗概)立项、电影片审查暂行规定》)和第19号令(《中外合作摄制电影片管理规定》)，作为广电系统部门规章，将于12月1日起正式生效。据张宏森解释，根据18号令颁布的文件规定，国产电影除重大革命历史题材、特殊题材、国家资助影片、合拍片四类外不必再向电影局申报剧本，只需提供1000字的故事提纲即可。

　　具体政策包括：一、改剧本审查立项制为剧本梗概立项制，电影创作者只需将电影梗概交给电影局审查，经批准便可立项拍摄，而不用像以前那样提前审查全部剧本;二、下放影片的审查权，改变原先所有电影都要送到电影局审查的状况，初步确定北京、上海、西安、广州等7个城市的电影主管部门有最后终审权，可以自行完成本地区拍摄电影的审查;三、确定国家采购机制，对符合收购条件的国产优秀影片，经过综合考核，实行政府收购的奖励制度，改变目前电影界吃大锅饭、搞平均主义、对国有电影厂的倾斜政策的现状。