机构代码证作为开户许可前置条件的法律风险

　　现阶段，人民银行基层行在实施基本存款账户许可时，根据《人民币银行结算账户管理系统业务处理办法》(银办法[2007]74号，以下简称《账户处理办法》)对未提交机构代码证的开户单位，不予开户许可。这种行为，实际上是将组织机构代码证作为基本存款账户开户许可的前置条件，将会给人民银行带来很大的败诉法律风险。

　　一、基本存款账户许可现状

　　(一)设立银行账户开户许可的法律依据

　　《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令412号，以下简称《决定》)，对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定事项的行政审批项目，根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条第二款的规定，决定予以保留并设定行政许可，共500项。其中第219项为银行账户开户许可证核发，实施机关为人民银行及其分支行。

　　(二)人民银行基本存款账户许可的条件及法律依据’

　　《人民币银行结算账户管理办法》(中国人民银行令[2003]第5号，以下简称《账户管理办法》)第十七条。从该条规定实质来看，基本存款账户许可条件有两个，并且都有法律或者国务院法规作为设立的上位法依据。

　　1.申请人应当提供合法成立的证明资料。对企业和个体工商户来说，就是提供工商注册登记的营业执照;两者的法律依据分别为《中华人民共和国公司法》和国务院《城乡个体工商户管理暂行条例》。对机关、军队武警司法部门、事业单位、社会团体和其他组织，则是出具政府(或者军队武警司法部门)主管部门的批文或证明。其法律依据为宪法和相关机构组织法等法律法规。

　　2.申请人为从事生产、经营活动纳税人的，还应出具税务部门颁发的税务登记证。申请基本存款账户应当提交税务登记证的法律依据是《税收征收管理法》，该法第十七条规定，从事生产、经营的纳税人应当持税务登记证件，在银行或者其他金融机构开立基本存款帐户和其他存款帐户。

　　(三)基层行将机构代码证作为开户许可前置条件的原因

　　1.《人民币银行结算账户管理系统业务处理办法》(银办发[2007]74号)第十一条规定，申请开立基本存款账户，存款人有组织机构代码证书的，还应提交其组织机构代码。

　　2.《组织机构代码管理办法》规定，中国境内组织机构在成立后30日内，都必须办理机构代码证。人民银行由次此认定申请开户企业和单位都应当有组织机构代码证，

　　3.开立单位银行结算账户纸质申请书和计算机账户系统都要求填写组织机构代码证。[page]

　　由于上述三个原因，基层行往往在实际操作中对不能提供机构代码证的企业、个体工商户和单位不予开户许可。

　　二、机构代码证的合法性存在疑问

　　(一)组织机构代码证的依据

　　1.质检局部门规章。《组织机构代码管理办法》(国家质量监督检验检疫总局令[2007)第110号)规定，中华人民共和国境内依法设立的组织机构，应当自依法设立之日起30日内，到批准设立或者核准登记部门同级的质量技术监督部门申请办理组织机构代码登记，违反规定处以1000元以下罚款。

　　2.省政府规章。《湖北省组织机构代码管理办法》(湖北省人民政府令[2008]第328号)规定，湖北省行政区域内依法成立的组织机构，应当自依法成立之日起30日内，到批准成立或核准登记(备案)部门同级的组织机构代码工作机构申请办理代码登记，违反规定处以500元以上1000元以下的罚款。

　　(二)组织机构代码的法律性质分析

　　从《组织机构代码管理办法》和人民银行对不能提供机构代码证的申请人不予开户许可的规定来看，组织机构代码证的具有以下四个特征：一是需要由申请人主动申请;二是质检局对符合申请条件的核准登记，发放组织机构代码证;三是对违反组织机构代码申请、换证、补证、变更的，给予1000元以下罚款。四是只有申办机构代码证，才取得银行开户许可的资格。因此，质监部门核发组织机构代码证的法律性质应当是实施行政许可行为，由此，产生了对组织机构代码证合法性的疑问。

　　(三)组织机构代码证的合法性存在疑问

　　1.根据行政许可法的规定，设立行政许可应当是法律、法规、国务院决定，国家质量监督检验检疫总局以规章形式设立行政许可，违反了行政许可法的规定。

　　2.根据行政许可法规定，湖北省人民政府规章可以设定临时性的行政许可。但临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。而湖北省政府长期以政府令的形式实施组织机构代码行政许可多年，同样不符合行政许可法的规定。

　　3.对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定事项的行政审批项目，根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条第二款的规定，可以通过国务院的决定予以保留并设定行政许可，但是国务院公布的共500项行政许可事项中不包括机构代码证。

　　因此，组织机构代码证的设立，违反了行政许可法，其合法性存在疑问。

　　三、机构代码证作为开户前置条件的诉讼风险[page]

　　基层行在实施基本存款账户许可时，根据《账户处理办法》对未提交机构代码证的开户单位，不予开户许可的行为，一旦申请人提起行政诉讼，人民银行将面临巨大的败诉法律风险。其原因如下：

　　1.《账户管理办法》关于开户许可的条件并不包括提供机构代码证。

　　2.中国人民银行关于实施《人民币银行结算账户管理办法》有关事项的通知(银发[2003]163号)第七条规定，组织机构代码不作为开户的必备条件。

　　3.《账户处理办法》关于机构代码证的规定，违反了上位法应当无效。

　　《账户处理办法》(银办发[2007]74号)作为以人民银行厅发文公布的规范性文件，其法律效力明显低于以人民银行令公布的《账户管理办法》和以行发文公布的《中国人民银行关于实施(人民币银行结算账户管理办法)有关事项的通知》(银发[2003]163号)。

　　4.机构代码证的合法性存在疑问。

　　机构代码证的设立，仅有部门规章和省政府规章作为设立依据，缺乏法律、法规或者国务院决定这三种形式之一的上位法依据，应当无效。

　　由于上述原因，人民银行一旦面临行政诉讼，对不提供机构代码证的申请人不予开户许可的决定，将由于无法提供证明其行为合法的法律依据，而面临巨大的败诉风险;如果申请人举证由于人民银行不予开户许可，使其不能正常经营所造成经济损失，人民银行同样面临经济赔偿的法律风险。

　　实际上，人民银行对不提供机构代码证的申请人不予许可的做法，使得部分急需办理银行帐户开户许可的单位只能向质监部门缴纳500元至1000元的罚款，被处罚单位颇有怨言，甚至怀疑人民银行的行为有协助质监局罚款拿提成的经济动机，更容易导致申请人对人民银行工作的误解和不满，大大增加了申请人提起行政诉讼的概率。

　　四、建议

　　组织机构代码，赋予每一个组织机构在全国范围内唯一的、始终不变的识别标识码，推进了信息化管理基础建设，在税务登记、账户管理等社会经济诸多方面发挥着重要的作用。鉴于组织机构代码有其存在的必要性，因此应当通过立法来解决其缺乏上位法支持的合法性问题。

　　1.建议质监局向国务院申请，将组织机构代码以国务院决定的形式对外公布，解决其缺乏上位法支持的合法性问题。

　　2.建议在机构代码证合法性未能解决之前，人民银行实施账户许可，对外公示，是否提交机构代码由申请人自愿选择。

　　此种方式，既可以兼顾已办理机构代码证的申请人，又避免了未办理机构代码证的申请人对人民银行提起诉讼的法律风险。[page]

　　3.建议在机构代码合法性解决之后，人民银行通过规章的形式，明确将机构代码证作为开户许可的必要条件，避免因依据规范性文件设立行政许可条件而面临诉讼法律风险。