对行政复议法第三十条的理解与适用

行政复议法第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”该条规定了因自然资源所有权和使用权引发争议的行政诉讼案件的救济程序，由于立法用语较为含糊，特别对“依法取得”

　　理解不同，导致司法实践中对行政复议在何种情况下应成为此类案件诉讼的前置程序存在不同意见。一种意见认为，这里的“依法取得”

　　是指原告只要认为所享有的自然资源的所有权或者使用权是依法取得，那么就必须先行申请行政复议，然后才能向人民法院起诉。另一种意见认为，这里的“依法取得”应由人民法院认定，如果人民法院审查认定为依法取得，那么原告必须先申请行政复议，否则人民法院不予受理；如果人民法院认为“非依法取得”，那么原告不受该条限制，可直接向人民法院起诉。但对如何认定为“依法取得”仍有不同认识。

　　有的人认为，依法取得要求原告手中有手续完备的资源所有权证或使用权证，否则不能认定为“依法取得”。也有的认为，“依法取得”

　　包括两种情况：一是持有资源所有权或使用权证；二是虽未依法取得所有权或使用权证，但已占有多年，他人没有提出异议，如集体所有的土地，通过继承取得的土地使用权等等。

　　笔者认为，如果按照上述第一种意见，那么行政复议将成为所有因自然资源所有权、使用权引起争议的行政诉讼案件的必备的前置程序。因为，凡是当事人申请复议或提起诉讼，其主观上必定认为自己所享有的自然资源的所有权或使用权是依法取得的，而不是非法取得。

　　这将使作为原告的公民、法人或其他组织无一例外要先申请行政复议，然后才能再向人民法院起诉。这与该条的立法本意相违背。因此，笔者同意后一种意见。如何认定“依法取得”，其前提应严格以当事人持有自然资源所有权或使用权证书为标准，如果没有办理所有权证或使用权证，不能认定为“依法取得”。在这种前提下，对行政机关侵犯其所有权或使用权提起诉讼的，人民法院可以直接受理，而不受第三十条的约束。

　　同时，值得注意的是，行政复议法第三十条与该法第六条第四项有矛盾，给行政诉讼带来了不便。该法第六条规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。这时，当事人是否应先行申请复议，法律用语为“可以”，即可以申请复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。而根据该法第三十条的规定，当事人是否应先行申请复议，法律用语为“应当”。行政确认也是具体行政行为，司法实践中经常出现这种情况，即行政机关在作出确认一方所有权或者使用权的决定这一具体行政行为时，又侵犯相邻另一方已经依法取得的自然资源的所有权或使用权。根据行政复议法第六条的规定，对这种情况，不服一方可以选择申请复议，也可以直接起诉。而根据第三十条的规定，不服一方只能申请行政复议。

　　同一部法律的不同法条之间出现了矛盾，期望立法机关或最高法院对此问题及时加以解决。陈金波·王舒