行政复议应诉工作中发现的问题及解决对策

　　近年来，市政府行政复议办公室办理了大量行政复议应诉案件，在办理行政复议、行政应诉案件工作中，发现了一些政府决策、行政管理、行政执法等方面的问题。这些问题的出现，既影响了党和政府的形象和声誉，也容易使有关机关蒙受不应有的经济损失。为了今后避免类似问题的发生，我们进行了认真的统计分析和调查研究并提出几点建议。

　　一、存在的主要问题

　　（一）关于行政机关如何依法行政的问题

　　依法行政的基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

　　近年来，行政机关在履行市场监管、社会管理和公共服务等职能方面，基本做到了依法行政。但是，仍有个别情况做的不够，损害了行政机关形象。例如：2004年某原告诉某市政府规划行政批准一案，原告诉称，第三人XX公司直接通过分管副市长在加层效果图纸上签字，遂进行加层工程的建设，未按法定程序审批，因此原告诉被告市政府违法批准行为，影响了原告居住的通风、采光，请求法院判令拆除违法建筑，维护原告的合法权益。城市规划区内的建设是由城市规划部门负责审批的，市政府不能代替规划部门行使职权。

　　（二）关于政府信息透明度不高的问题

　　政府部门之间应当做到信息互通和资源共享，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息，提高办事效率、降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众。前几年政府信息存在透明度不高的问题。例如05年11月，某原告向人民法院提起了行政诉讼，将某市政府、市规划局同时列入被告，要求共同承担行政赔偿责任。案件始因，原告于1994年6月，经某市国土资源局同意，从甲公司转让取得了两宗土地，当时用地规划性质为别墅、旅游、商住。1996年12月省政府批准的《某市城市总体规划》，该用地调整为沿海防护林地，属不可建设用地。1998年7月，某市国土资源局为原告办理了国有土地使用证，土地使用年限为70年。如果某市国土资源局根据1996年《某市城市总体规划》不为原告办理国有土地使用证，这一纠纷就可避免。由此可见，政府的信息没有互通和共享，或有别的什么原因产生的这一重大案件，使市政府在政治上和经济上处境非常不利。

　　（三）关于个别行政机关复议应诉案件被撤销或败诉问题

　　据统计，近年来，我市的行政复议案件被撤销占30.2%，行政应诉案件败诉的占27.2%.具体分析其被撤销和败诉的案件，表现形式主要有以下几方面：

　　一是主要证据不足。主要证据不足表现为行政机关在作出具体行政行为过程中，未依法全面收集各种有效证据，无法证明行政机关作出的行政行为具有事实根据。根据行政复议法和行政诉讼法的规定，对主要证据不足的行为，复议机关和人民法院有权依法撤销；二是适用法律错误。适用法律错误是指行政机关在作出具体行政行为时，因对法律理解错误而使用了不该适用的法律或者根本没有适用法律；三是超越职权。超越职权是指行政机关违反职权法定的原则，对不属于其管辖范围的事项作出处理；四是滥用职权。滥用职权是指行政机关作出的行政行为在形式上虽符合法律、法规的规定，但违背了法律设定行政权力的目的与精神，是一种性质更为严重的违法行为；五是违反法定程序。违反法定程序是指行政机关在作出行政行为时违反法律法规规定的步骤、方式、顺序和时限等。

　　败诉的原因主要有以下几点：

　　一是重实体、轻程序。长期以来，程序法的重要意义并未得到应有重视。一些执法人员认为，程序只是约束相对人的，不是约束行政机关的；行政程序的设置徒然为行政执法设置障碍，增加行政成本。受此观念影响，行政机关工作人员中“只要实体正确、程序对错无所谓”的思想倾向仍十分普遍。表现在行政执法中，便是程序观念淡薄，任意颠倒程序步骤，无视执法时限，违法执法方式等现象不断出现。

　　二是职业道德水平低。作为国家公务员的行政执法人员，其职业道德的基本要求是公正执法，廉洁高效，人民利益、公共利益为上。能否践行这些职业道德准则，在一定程度上也决定了行政执法的合法与否。目前个别行政机关工作人员的职业道德状况很令人担忧。在执法过程中，一些行政执法人员假公济私、效率低下、蛮横执法仍屡见不鲜，以此种职业道德素质状况，很难保证行政执法的合法性。

　　三是行政执法人员业务素质低。行政机关败诉，很大部分原因是部分执法人员业务素质低。一些执法人员不具备基本的行政管理常识，在执法过程中一再出现各种低级错误；有些执法人员不注重法律知识的学习，不掌握所管领域的法律法规，在执法过程中凭空想象，主观臆断，违法执法难以避免。

　　四是执法目的不纯。行政权力成为个别执法人员报复、刁难相对人的手段。如在处罚过程中，一旦相对人依法提出申辩，便加重对相对人的处罚；在办理行政许可过程中，行政人员故意拖延时间，为相对人设置各种额外义务，使相对人疲于奔命，增加其成本支出，最终使其申请利益落空。

　　五是行政执法监督机制不健全。提高行政机关依法行政的水平，离不开行政机关内部的监督。改革开放以来，为加强对行政执法的监督，国家相继颁布一系列的法律法规，这些法律法规涉及到行政执法监督的内部和外部。内部监督法律法规如行政复议法、行政监察法等，外部监督法律法规如行政诉讼法、国家赔偿法等，但这些法律法规的执行情况尚不十分理想，很多法律法规并未得到很好落实。此外，为加大监督纠错力度，行政机关内部一般建立了执法责任制和错案追究制，以其减少违法办案的现象。但由于实施不力，这些制度的建立初衷并没有得到很好的实现。执法监督制度的不严格，客观上助长了行政执法的随意性。

　　（四）关于机关法人参加行政复议和出庭应诉的问题

　　行政复议、行政诉讼应明确要求有关行政机关的法定代表人应当参加行政复议和出庭；一般案件，法定代表人可根据案情需要决定参加行政复议和出庭应诉；争议金额巨大或者有重大影响的其他案件，法定代表人或主管负责人应当参加复议和出庭。这要作为一项制度，设立此项制度十分重要，既可以充分体现行政复议、行政诉讼当事人地位平等的原则，又能体现人民政府“执法为民、以民为本、亲民爱民”的工作宗旨，还能强化行政首长的法制观念，促进行政机关依法行政水平的提高。行政首长亲自出庭，能更好的了解具体详实的第一手资料；如果败诉，能找到败诉的深层次原因，在以后的执法工作中把握好事实关、程序关和适用法律关，彻底解决执法中存在的问题。[page]

　　（五）关于对复议应诉工作重视不够的问题

　　行政复议应诉工作是法律法规规定的一项重要制度，但目前看，这项制度的落实上仍然存在薄弱环节，表现在：

　　一是部分行政机关对行政复议应诉工作的认识不到位。一些部门领导及其执法人员对复议应诉制度的重要性的认识不足，把行政复议应诉工作仅仅看作是法制机构的任务，没有把复议应诉工作摆到应有的位置上来。

　　二是复议机构建设还有待进一步加强，存在行政复议机构地位不高、力量薄弱等问题。建议国务院法制办采取得力措施，进一步加强行政复议机构建设，在机构设置、人员编制、工作待遇、经费保障等方面予以明确规定，赋予行政复议机构以应有的地位，进一步推动行政复议应诉工作的开展。

　　二、解决问题的建议

　　（一）对行政执法人员，要进一步加强《行政复议法》和《行政诉讼法》的学习，将各部门执法人员尤其是领导干部对《行政复议法》和《行政诉讼法》的了解作为加强行政执法监督的一项基础工作来抓，强化法律知识的学习，切实提高领导干部及其工作人员依法行政意识；对复议应诉工作人员，要求必须通过培训考试，取得《行政复议应诉人员资格证书》，持证上岗。

　　（二）要进一步健全和完善各项规章制度。重点完善行政复议程序规定、行政复议责任追究办法、重大行政复议应诉案件集体研究制度、行政机关法定代表人出庭应诉制度、复议应诉案件统计报告制度等规章制度，使行政复议应诉从受理、调查取证、提出答辩、质证、审理到最终的决定，每个环节都有法可依，有章可循。

　　（三）建立行政复议错案通报与责任追究制度。复议机关定期对各部门被撤销的案件进行审查，对属于工作人员在行使职权、办理案件中故意或者因重大过失或者适用法律确有错误的案件，以及严重违反法定程序而造成处理错误的案件要进行通报；情节恶劣、后果严重的要依法追究相关人员的行政责任或移交司法机关追究刑事责任。

　　山东威海市政府法制办公室