行政复议答复研究

　　在行政复议中，参加行政复议的当事人主要有两方：一方是申请人，即认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;另一方是被申请人，即作出具体行政行为并导致行政管理相对人不服提出行政复议的行政机关。当行政复议机关受理申请人的行政复议申请并在七日内将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件送达被申请人后，被申请人应当及时地开展相关的行政复议工作，其中最重要的就是行政复议答复工作。无论是被申请人，还是办理行政复议案件的行政复议机关，都应对行政复议过程中的答复工作引起足够的重视。笔者结合自己的工作实际，对行政复议答复作以下简要的剖析。

　　一、行政复议答复的概念

　　《行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”。该条款的规定为行政复议答复制度提供了法律依据。根据上述条款的规定，笔者认为行政复议答复的概念应有狭义和广义之分。狭义的行政复议答复概念仅指行政复议法第二十三条规定的，被申请人收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内向行政复议机关提交的书面答复;广义的行政复议答复除了包括被申请人收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内向行政复议机关提交的书面答复外，还包括被申请人在收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内向行政复议机关提交的当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。简而言之，狭义的行政复议答复仅指被申请人的书面答复;广义的行政复议答复指被申请人的书面答复和被申请人向行政复议机关提交的当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。笔者下文中所涉及的行政复议答复指的是狭义的行政复议答复。

　　二、行政复议答复的重要性

　　1991年1月1日施行的《行政复议条例》第三十八条规定：“复议机关应当在受理之日起7日内将复议申请书副本发送被申请人。被申请人应当在收到复议申请书副本之日起10日内，向复议机关提交作出具体行政行为的有关材料或者证据，并提出答辩书。逾期不答辩的，不影响复议。”。该条款中提及的“答辩书”实际上即为《行政复议法》中的被申请人的书面答复。根据该条款的规定，被申请人在行政复议过程中即使不提交书面答复也不影响行政复议机关对其具体行政行为合法性和合理性的认定和决定。1990年10月1日施行的《行政诉讼法》第四十三条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”。该条款对行政诉讼中的被告是否必需要向人民法院提交答辩状及被告不提交答辩状的法律后果也作了明确的规定，即“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理”。从上述两个条款的表述我们可以看出，在二十世纪九十年代初期，在我国的行政执法水平较为低下，人们的依法行政观念较为淡泊的时期，对于行政复议中的被申请人的答复和行政诉讼中的被告的书面答辩要求很低。行政复议中的被申请人的答复和行政诉讼中的被告的书面答辩在当时是不作为行政机关的一项法定义务的(行政诉讼中的被告的书面答辩现在仍旧不作为行政机关的一项法定义务)。[page]

　　随着我国行政机关的行政执法水平的不断规范，以及人们依法行政观念不断提高，旧的行政答复制度已经不适应形势的需要。因此，《行政复议法》第二十八条第四项明确作出了如下规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”这一规定实际上在现行的行政复议体制中建立了一种强制答复制度。根据这种强制答复制度的要求，被申请人向行政复议机关提出书面答复与向复议机关提交其据以作出具体行政行为的证据和依据一样，两者都是被申请人的一项法定义务。不提出书面答复，将直接对被申请人产生不利的法律后果，即行政复议机关可以据此决定撤销其具体行政行为。不但如此，对于被申请人在法定期限内不提出书面答复的行为，《行政复议法》第三十六条还具体规定了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。笔者认为，向行政复议机关提出书面答复，既是被申请人的一项权利，但更是其法定义务。在行政复议中，被申请人若没有及时提交书面答复，行政复议机关应当以被申请人不提出书面答复为由，决定撤销被申请人作出的具体行政行为。行政复议机关在行政复议中应贯彻被申请人的强制答复制度。

　　《行政复议法》关于行政复议过程中被申请人的行政答复强制制度的规定，有利于行政复议机关全面了解被申请人对申请人复议请求的态度和看法，提高行政复议效率;有利于维护申请人的合法权利，避免被申请人的“突然袭击”;有利于上级行政机关(行政复议机关)加强对下级行政机关(被申请人)的监督，促进行政机关依法行政水平的提高;有利于促进被申请人对行政复议答复工作的高度重视;有利于被申请人按照法定程序进行答复;有利于被申请人的答复内容更具有针对性;有利于行政复议机关对被申请人的具体行政行为合法性和合理性的认定和决定。

　　三、行政复议答复的注意事项

　　首先，根据《行政复议法》第二十三条第一款的规定，被申请人在行政复议中向行政复议机关提交书面答复时应当依据申请人的申请书副本或者行政复议申请笔录复印件中提出的请求、主张以及事实根据和理由，本着实事求是的原则有针对性地进行答复。书面答复要注重说明其作出具体行政行为是所认定的事实和证据，阐明所适用的法律依据和处理的理由。不同的行政复议申请应当有不同的书面答复，不能千篇一律，简单机械地应付了事。行政复议机关在审理行政复议案件时原则上均采取书面审查的办法进行审理，左右行政复议办案人员主观判断的主要是申请人和被申请人提交的相关书面材料。被申请人书面答复的成功与否将在很大程度上影响到行政复议机关对其具体行政行为合法性和合理性的认定和决定。因此，被申请人在行政复议中应慎重对待其提交给行政复议机关的书面答复。[page]

　　其次，被申请人在向行政复议机关提交书面答复时还必须同时提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。在提交证据时，被申请人要提供其在作出被行政复议的具体行政行为时所收集的证据，包括认定案件事实和证明案件事实存在的证据。这是行政复议这一行政机关内部层级监督制度的核心所在。行政复议审查就是要审查行政被申请人当初在对申请人处理时，认定了哪些事实、主要事实是否清楚;掌握了哪些证据，证据是否确凿、充分。在复议过程中，被申请人不得自行补充证据。在提交依据时，凡是与被复议的具体行政行为相关的依据，包括法律、法规、规章以及其他规范性文件，被申请人都应积极主动的向行政复议机关提交。

　　再次，被申请人在向行政复议机关提交书面答复、当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料时，必须严格遵守《行政复议法》第二十三条第一款所规定的时间，即应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内向行政复议机关提交。逾期提交的，行政复议机关应当根据《行政复议法》第二十八条第二款的规定，视为被复议的具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

　　四、行政复议答复制度存在的不足

　　《行政复议法》第二十三条第一款、第二十八条第一款第四项、第三十六条、第三十八条对行政复议答复的程序、期限、不答复的法律责任、追究责任的途径和方式作了明确的规定，建立了一套形式上较为完善的行政复议答复制度。但在实际操作中，对于被申请人的直接负责的主管人员和其他直接责任人员不依法进行答复的责任追究往往难以落到实处。

　　笔者曾经办理过一起行政复议案件，在该起案件中，被申请人在法定期限内既没有向行政复议机关提交书面答复，也没有提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。该具体行政行为被撤销后，笔者根据《行政复议法》第三十六条和第三十八条的规定，向行政监察机关提出书面建议，要求对被申请人直接负责的主管人员和其他直接责任人员依据《行政复议法》的规定给予相应的行政处分，但行政监察机关以种种理由敷衍搪塞，该建议最后以不了了之而告终。笔者认为，上述案件中行政监察机关之所以出现这种敷衍搪塞的态度与《行政复议法》中关于被申请人不答复的法律责任追究途径不具有可操作性不无关系。《行政复议法》第三十六条规定：“被申请人违反本法规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”、第三十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”。根据上述条款的规定，当被申请人违反《行政复议法》的有关规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料时，行政复议机关应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照《行政复议法》和有关法律、行政法规的规定作出处理。但对于有关行政机关没有依照《行政复议法》和有关法律、行政法规的规定，对被申请人直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应处理时行政复议机关该如何操作却没有作出相应的规定。由于缺乏相应的规定，使得行政复议机关在贯彻执行《行政复议法》的行政复议答复制度时对被申请人缺少相应的约束机制，无法彻底有效地对被申请人不提出书面答复行为加以监督，导致被申请人对行政复议中的书面答复缺乏应有的重视，最终直接影响到被申请人对《行政复议法》中有关行政复议书面答复条款的执行。相应规定的缺乏，不利于维护申请人的合法权利;不利于行政复议机关办案效率提高的;也不利于促进行政机关依法行政水平的提高。[page]

　　常州人民政府法制办公室