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政府信息公开行政复议案件若干问题的思考

2019-11-04 23:18

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导读：

一、杭州市政府信息公开基本实践的简要介绍杭州市是国务院信息化工作办公室确定的全国首个政务信息资源共享及业务协同试点城市，自2004年10月1日即开始实施规章《杭州市

　　一、杭州市政府信息公开基本实践的简要介绍

　　杭州市是国务院信息化工作办公室确定的全国首个政务信息资源共享及业务协同试点城市，自2004年10月1日即开始实施规章《杭州市政府信息公开规定》，今年国务院《政府信息公开条例》(简称《条例》)正式实施后，该规章也相应作了修改。从全市情况看，近几年杭州市以“中国杭州”门户网站为第一平台，借助以96345服务信息化统一平台为辅助的政府信息公开多媒体查询系统，遵循依法、公开、及时、便民等各项原则，积极探索、健全政府信息公开工作机制，全市政府信息公开工作不断深化，公开形式不断拓展，公民的知情权不断得到保障。如市级专门建立了政府信息公开集中查阅中心(设在市档案馆)，汇集了近40余个市级机关主动公开的政府信息及目录、指南，专门为公众查阅政府信息提供便利和帮助。同时，全市各级机关共设置了公开申请受理点283个，以保证公众申请公开的权利。据不完全统计，2007年度和2008年度，全市82个公开义务人主动公开政府信息分别为105454条256302条，主要涉及管理规范和发展计划、与公众密切相关的重大事项、公共资金使用和监督、政府机构和人事、重大决策等5方面的内容;申请政府信息公开分别为2001件和41545件，主要涉及人才引进、工资福利、社会保障、劳动就业、土地征用、房屋拆迁与补偿标准、城市规划等方面的政府信息，其中涉及土地征用、房屋拆迁的占60%以上;各类依申请公开案件，经审查后同意公开的分别为1861件和40336件，各占90%和97.09%,同意部分公开的分别为9件和112件,各占0.02%和5.6%,未能提供相关信息(包括信息不存在、申请内容不明确、免予公开等各类答复)分别为1200件和88件，各占4.4%和2.89% 。由此可以看出，全市政府信息公开案件明显呈“两增一降”的特点：一是主动公开信息明显增多，2008年度是2007年度的2.4倍,说明《政府信息公开条例》实施后，各级公开义务人公开政府信息的主动性和公开意识明显增强;二是依申请公开案件急剧增多，2008年是2007年的20.8倍，充分反映了行政相对人的维权意识和监督意识也明显增强;三是不予公开的案件数明显下降，2008年比2007年下降近12倍，说明公众的知情权进一步得到保障。

　　随着政府信息公开工作的深入推进，公众的知情权在一定程度上得到保障的同时，该不该公开、有没有及时公开等各种争议也随之而生，各类投诉举报、行政复议案件此起彼伏。2007年和2008年，全市共收到有关政府信息公开事务的投诉举报(含复议申请案件)分别为7件和66件，说明政府信息公开领域的行政争议明显增多，上升很快。尤其2008年全市涉及政府信息公开的行政诉讼案件达82件(其中以市政府为被告的有4件)。虽然目前申请行政复议的比例不大，但可以预见，随着公众维权意识的提高，随着各种社会矛盾日益增多，公众长期被压抑的知情诉求将不断地被激起，政府信息公开案件将成为行政复议工作的热点和难点，行政复议诉请有可能出现“井喷”趋势。政府信息公开与否，好比一场博奕，这种较量将充分呈现在行政复议过程中。有的人曾指出，目前面临这样的现状：“一面是广大公民对“透明政府”的热切期待，一面是政府部门“犹抱琵琶半遮面”的沉重惯性”;一面是公民主张知情权而诉诸司法的“井喷”趋势，一面则是法院对送上门的“第一只螃蟹”谨小慎微、疑虑重重，无从下手” 。行政复议同样也遭遇这样的困局，作为政府内部重要的一项层级监督制度，面对公众要求保障知情权的行政复议申请，遮遮掩掩或者托辞回避或者含混应付，都已不是现实的选择。[page]

　　二、几起政府信息公开案件带来的实践困惑

　　案例一：蒋某向国土局要求公开城中村改造中涉及的拆迁计划和安置方案，国土局答复称该文件免予公开。同时告知蒋某，如对本答复不服，可以向信息化主管部门或监察部门举报，但未告知行政复议或行政诉讼的权利。

　　案例二：陈某因其承包的茶山被征用，多次向国土局申请公开征地补偿登记表、建设用地规划许可证、计经委批文、竞买申请书、建设用地审批意见书、土地估价确认单与土地评估报告、被动迁单位或居民协议书、征地费用支付清单以及用地单位名称、性质、法人姓名、联系电话等18项政府信息。国土局向申请人提供了“一书一方案”、建设用地规划许可证、红线图、建设用地批准书、土地登记结果和农转用、征用土地批准文件等信息，同时书面告知有关拆迁补偿资料向某区分局查询，书面告知某评估公司营业执照、资质证书不存在。另外，又根据《档案法实施办法》等规定，书面告知耕地占补平衡方案、村民代表或村民代表大会会议记录、到会人员名单、建设用地预审申请表、出让金支付凭证、建设用地申请表、供地方案、选址意见书、出让合同等属于不对外开放档案的范围。陈某不服，认为自已的申请符合《条例》的规定，遂申请行政复议，要求责令国土局限期履行信息公开的法定职责。

　　案例三：2008年7月22日，退休职工吴某等4人向市政府书面报告要求公开[2006]97号市府纪要(涉及对某公司企业改制信访问题的处理意见)，市政府收发室收到后按信访程序转市信访局处理，市信访局又按“属地管理”原则转至市交投集团，该集团答复“不予公开”。当事人不服，遂状告市政府行政不作为，要求依法公开该会议纪要。

　　上述三个案例，至少引发以下几个待思考和研究的法律问题：一、如何理解和认识政府信息公开案件的各种救济途径?二、政府信息公开行政复议案件如何立案?三、信息公开或不公开的范围和标准如何确定?复议机关是否有权直接作出判定?四、如何审理政府信息公开复议案件?应当注意哪些问题?五、《条例》与《档案法》、《保密法》以及《信访条例》之间又该如何衔接?

　　三、几点法律思考

　　(一)政府信息的概念理解

　　笔者认为，要分析和厘清上述实践中的困惑，首先有必要对政府信息的概念进行诠读和理解。在社会信息化的进程中，政府是最主要的信息制作者、发布者和保存者。政府信息公开对政府各级机关而言，是一种法定义务;对社会公众而言，是保障公众知情权的一种体现(其他的还有消费知情权、医疗知情权、股东知情权等等)。所谓“政府信息”，一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。《杭州市政府信息公开规定》第二条规定“本规定所称的政府信息,是指各级人民政府及其部门在履行行政管理职责或者提供公共服务过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息”，《上海市政府信息公开规定》规定了构成“政府信息”的三个要件：一是政府机关所掌握的;二是与经济、社会管理和公共服务相关的;三是以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的。《条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。总结各种学术专著和各地的规定，可以看出对“政府信息”的定义并没有实质性的差异。但是具体到实践中，一些行政机关动辄以不属于“政府信息”为由不予公开，导致产生不少争议和困惑。例如，政府内部的会议纪要、公文简复单、行政机关内部的授权委托书等是否属于政府信息，意见和分歧都很大。[page]

　　判断是否属于政府信息，是政府信息公开义务人履责的首要环节，也是行政复议办案的关键。笔者认为，对此，在理解和把握上应当注意三方面：一是强调职权性。政府信息应当是各级行政主体在行使行政管理职权和公共服务职能中产生的或获取的各类信息。比如，国有资产管理部门对于国有企业行使国有资产出资人职责过程中产生的信息，就不属于政府信息，土地出让的审批属于政府信息，但国有土地出让合同目前仍定性为民事合同，笔者认为也不属于政府信息。二是强调外部性。“各种政府信息材料应当能够与经济、社会管理和公共服务形成互动关系” ，一些内部的诸如集体讨论记录，只要没有明确的法律规定的(如行政处罚法规定了“重大行政处罚案件应当集体讨论”这一法定程序，申请人可以要求公开)，不属于政府信息。三是强调结果性。从《条例》第九条至第十二条的规定来看，如重大建设项目的批准和实施情况、社会公益事业建设情况、征地补偿费的发放使用情况等，均属于政府信息。这些政府信息均强调公开政府履责的结果，而实践中申请人往往要求公开重大决策的讨论、制订、纪要、领导的批阅意见等内容，这些处于调查阶段、讨论阶段的过程性和程序性信息，不直接对外发生效力，具有不确定和未完成的特征，笔者认为不属于政府信息。对此，美国的《情报自由法》也有类似的规定。

　　(二)政府信息公开案件的可诉性分析

　　政府信息公开案件的可诉性问题，事实上涉及到公民的知情权被侵犯的情况下该如何救济和保障的问题。“有权利必有救济”，这是一项基本的法治原则。“公民知情权具有宪法基本权利的位阶” ，世界各国对公民的知情权救济，包括信息委员会、行政首长、信息专员、信息裁判所以及行政复议、行政诉讼等各种救济途径。在我国，《条例》第三十三条第一款和第二款分别规定了不同的救济途径，但由于这两款的规定，字面上理解有重叠、交叉等问题，也存在不明晰的模糊地带，故在实践中常引发两种争议。一是“举报投诉”说，缘自第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理”，据此，有的主张根据现行该规定，行政机关不依法履行公开义务的行为，应按规定进行投诉举报，行政复议对此类案件暂不受理。二是“具体行政行为侵犯其合法权益”说，缘自第二款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，故主张只有政府信息公开过程中的具体行政行为，行政相对人认为侵犯其合法权益时，才能申请行政复议。[page]

　　对此，笔者认为，上述两种主张均有失之偏颇之嫌。第一种主张，完全排除行政复议的救济途径，既不符合国际上的通行做法(如在美国，行使司法救济权的前提是必须坚持“穷尽行政救济原则”，即复议前置;在日本，可以自由选择复议或诉讼，但又规定信息公开审查会质询的制度，故事实上大部分都复议前置)，也不能满足公众的监督诉求，显然也把行政复议法的有关规定置之事外。众所周知，“行政不作为”本身即构成一种具体行政行为，依照行政复议法的规定即可以申请复议，不履行政府信息公开的法定职责显然构成不作为，申请人当然可以寻求复议救济。第二种主张，笔者认为，政府信息公开案件哪些是具体行政行为，哪些不是具体行政行为，事实上很难明确辩析。依笔者之见，如何理解该两个条款的衔接，应当结合《条例》的整体内容来把握。按照《条例》规定，政府信息公开分为“主动公开”和“依申请公开”两部分，主动公开的信息事项有几个显著特征：一是涉及公众的切身利益的;二是需要社会公众广泛知晓或参与的;三是反映行政机关机构设置、职能、办事程序的。从《条例》第九条至十二条列举式的内容可以判断，符合这几个特征的主要是针对一些不特定多数人的各类规范性文件、政策和措施，性质上更类似于抽象行政行为，如国民经济预算、社会发展规划、抢险救灾物质的管理、使用、分配以及征地补偿、补助费用的发放、使用等情况，重点在于广而告知社会公众这些事项的基本内容、办事程序要求和执行、实施的结果，目的是满足社会公众的普遍需求，确保普遍的社会公众的知情权、参政议政权，体现“民本政府为民服务”的本质。而依申请公开事项，第十三条有严格的限定，主要特征是基于“自身生产、生活、科研等特殊需要”，也即与本人的利益之间存在密切的关联，如果未能取得这些信息，有可能使自己的合法权益受损。因此，主动公开的未公开，侵犯的是普遍社会公众的知情权，而依申请公开的未公开，不仅侵犯的是特定主体的知情权，还有可能侵犯该特定主体的其他合法权益(如财产权受损)，公开义务主体不作为或不正确作为，对当事人都将构成实质性的影响，因此是一种具体行政行为(对此也有学者认为，行政信息公开是给付行政的一种，属于典型的行政事实行为。)对于前者，由于我国目前为止尚未建立“以公益为目的”的客观诉讼和复议救济制度，该公开不公开，笔者认为任何公民或组织均可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报，通过行政机关内部监督机制予以行政救济。而对于后者，申请人完全可以申请复议救济，即使选择举报，对举报处理不服的，仍可以再申请行政复议(未告知复议权限的，举报期间可以视为正当理由的延长)。[page]

　　(三)政府信息公开案件的行政复议诉请分析

　　基于上述的分析和理解，在此笔者主要探讨涉及依申请公开的复议案件。对于依申请公开，《条例》第二十一条规定了五种答复形式，分别是“公开”、“不予公开”、“不属于本行政机关公开”、“不存在”以及“更改、补充”，第二十五条还规定了申请更正的权利，义务机关还要作出“予以更正”或“不予更正”的答复。这些答复，除了“申请内容不明确的，告知申请人更改、补充”的答复，仅具有程序上的意义，其他各种答复均具有实体上的法律意义，因为申请人可以凭借行政机关的答复监督其所作的信息公开行政行为是否合法、适当。例如，以上述案例二为例，国土局书面告知陈某耕地占补平衡方案、村民代表或村民代表大会会议记录、到会人员名单、建设用地预审申请表、出让金支付凭证、建设用地申请表、供地方案、选址意见书属于不对外开放档案范围，意味着复议机关要依法审查“以档案法的规定为由不予公开的理由”是否充分、正当，要研究《条例》和《档案法》之间的合理、有效衔接问题;国土局又告知申请人要获取的某房地产评估公司和某征地事务所的营业执照、资质证书均不存在，笔者理解，所谓“不存在”，即表明制作、获取该信息属于该行政机关职责范围但该信息自始至终未产生，如果该信息指向行政机关在履行职责(如被拆迁房屋的评估)过程中的法定程序，则作出“不存在”的答复，有可能存在违反程序的问题，因此有的人强调“行政机关的答复往往牵涉到政府信息公开问题以外的另一特定行政行为。这也是政府信息公开‘以公开促规范’的运作机理” ，足以说明复议审理这些案件的法律意义所在。另外，实践中还有可能存在另类的答复。今年8月，徐某等三位申请人向市政府要求公开强制拆迁听证会主持人的市政府的授权委托书，市政府收到后按信访程序作出“不属于政府信息公开范畴”的答复，为此申请人提起诉讼。此外，《国务院办公厅关于施行〈政府信息公开条例〉的若干问题的意见》(国办发[2008]36号)第四条第十三项规定“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复”，也即“不予理睬”(但这种不予理睬并不构成行政不作为);第十四项中规定“行政机关对申请人公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供;对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围”，也即除了《条例》规定的几种答复情形外，不予理睬、不予提供、不属于政府信息的范畴等各种答复和行为，都有可能引起行政争议，是复议案由之一。[page]

　　根据上述分析，笔者将行政复议的诉请归纳为以下几类：一是责令履行法定职责之诉(即不作为之诉)，主要针对超过法定期限不予理睬、拒绝、拖延答复申请人的信息公开申请的情形;二是撤销或变更之诉，针对申请人认为公开义务机关作出的答复存在理由不适当、不予公开不正确或缺乏法律依据等情形;三是确认违法之诉，针对申请人认为公开程序违法，或者第三人认为不该公开的予以公开了，侵犯其合法权益等情形;四是赔偿之诉，复议时申请人或第三人可以一并依法提起国家赔偿请求。在实践中，申请人往往不分情形，提出一个总的复议请求，即笼统地要求某行政机关依法履行政府信息公开的法定职责。此类宽泛的请求给行政复议审理和决定带来不便，复议机关有必要要求申请人针对行政机关的各种行为，按“一案一诉”的要求分别提出诉请，以便有针对性地开展复议审查和作出复议决定。(但也有人认为，申请人提出的信息公开申请只有一个，被申请人分开处理作出多种答复，申请人不服的，应视为一个案件处理，复议中应当全面审理。实践中此类情况经常发生，如何操作更为妥当，笔者认为值得进一步研究和商榷，必要时可以请上级部门予以明确。)

　　(四)政府信息公开案件复议审理的几个问题

　　1、复议当事人的主体认定

　　关于申请人的资格认定。《条例》对政府信息申请人的资格并没有限定

　　特殊的条件，尽管第十三条规定公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取相关政府信息，但在随后的第二十条所规定的政府信息公开申请应当包括的三项内容中(申请人的姓名和联系方式、申请公开的信息的内容描述以及申请公开的信息的形式要求)，又不再强调这种“特殊需要”。《条例》第十三条规定，申请人只有基于因自身“生产、生活、科研等特殊需要”，才可以申请获取相关的政府信息。对此笔者认为，实践中要求申请人对这种“特殊需要”进行充分举证，事实上很难做到，如果作强行要求，实质上是变相地阻碍了其申请权和知情权的行使;另一方面这种“特殊需要”也很难作出界定，因为主观性和裁量性较大，如果一定要进行实质界定，有可能需要付出高昂的取证成本，也不符合行政效率原则。因此笔者主张，申请人的主体资格按“从宽”原则掌握，申请人只要提出与其自身利益相关的理由，行政机关都应当接受申请，除非显而易见地可以判定不是基于这种“特殊需要”，否则行政复议机关不宜从不具备行政复议申请人主体资格或者不存在法律上的利害关系为由不予受理或驳回申请，只要是申请获取政府信息的人以及其权利受到政府公开的信息影响的人均有申请人的主体资格。这不仅是现状的需要，也是当前是保障申请人知情权的一种政策选择。但对于公开义务人应主动公开而没有主动公开的，公民能否提起复议，笔者认为具有利害关系是目前行政复议立案的标准之一，故目前受理这类案件，尚缺乏依据。[page]

　　关于被申请人的确定。《条例》规定了三类信息公开义务主体：一是各级行政机关;二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，包括地震局、气象局、银监会、电监会、保监会等单位;三是教育、医疗卫生、供水供电、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。一般而言，各类复议案件中，按照“向谁申请、谁答复、谁当被告”的原则，基本上可以确定被申请人。实践中，笔者碰到存有争议的一种情况是，各级档案馆是否具有被申请人的资格?某律师向市政府申请复议，状告市房产档案馆不公开三十年前形成的某房产土改信息。经查明，房产档案馆经征询该房产档案形成单位(某区检察院)后答复，根据《条例》的规定，决定不予公开。对此，一种观点认为，档案馆提供档案查阅，是一种档案利用的服务行为，不具有社会管理的行政性职能，而且档案能否被查阅是由档案的内容及档案的形成者和所有者决定的，并非由档案馆决定，其拒绝查阅的行为仅是一种执行行为，故不能以档案馆为被申请人申请行政复议，如果申请复议，也应当以幕后真正不同意公开的单位为被申请人。另一种观点认为，根据《档案法实施办法》第十条的规定，“档案馆是集中保存、管理档案的文化事业机构”，档案馆属于法律法规授权的具有管理公共事务职能的事业组织，其实施的行为属于具体行政行为，可以申请复议。笔者倾向于第一种观点，认为档案的所有者才是真正的公开义务人，故不能复议，《浙江省国家档案管理办法》第三十四条也专门规定“公民、法人或者其他组织认为国家档案馆不依法履行职责的，可以向国家档案馆提出质询，也可以向上一级档案行政管理部门或者本级监察、法制等部门投诉”。在今后《档案法》及其实施办法的修改中，如何更好地与《条例》作好衔接，应当作出更明确的规定。

　　关于第三人的确定。与政府信息的形成、政府信息的公开与否存在利害关系的当事人，都可以作为复议活动的第三人，经通知或依其主动申请，参加到行政复议活动中。

　　2、公开范围和标准的认定问题。

　　这是当前政府信息公开工作遭遇的最大瓶颈。《条例》第十四条规定，行政机应当建立健全政府信息发布的保密审查机制;对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定;行政机关公开涉及商业秘密和个人隐私的政府信息前，应当征得第三方权利人的同意，但是，如果政府信息与公共利益相关，不公开可能对公共利益造成重大影响的，即使涉及商业秘密、个人隐私的，行政机关也可以公开。比如说像一些重大的经济违法犯罪案件，商业欺诈案件和性犯罪等方面的案件，也可以公开。但是国家秘密、商业秘密、个人隐私等由于缺乏法律上刚性的界定，致使不同机关、不同人员对此理解和认识各一，为此《人民日报》专门作时评“信息公开，还需再拆“玻璃门” ，因为实践中以国家秘密等为由不予公开已经成为许多公开义务人最好的利器。一些行政复议工作人员也主张在复议过程中采用“消极、被动”原则，该不该公开由保密部门说了算，或者干脆由被申请人说了算，以免惹祸上身，因为一旦决定错误，很可能受到保密责任的追究。笔者认为，对于公开的范围和标准既不能无原则地一律由被申请人说了算，这样申请复议也就失去了实质性意义，也不能动辄交给保密部门或者信息化主管部门处理，这样行政复议机构也发挥不了应有的作用。行政复议性质是一种层级监督，作为同级人民政府或上一级业务主管部门，根据《条例》第十四条的规定，也有义务作出一些基本判定。笔者认为，在复议过程中，可以把握以下几个原则：一是明示原则。复议机关首先要判断其申请的信息是否属于主动公开信息，如果构成《条例》第九条至十二条规定的主动公开信息的特征，把应当主动公开的政府信息纳入依申请公开，甚至不予公开，都属于不履行主动公开义务，应当转为第三十三条第一款规定的监督程序及时处置。对于依申请公开的复议案件，对于涉及国家秘密的判断，根据《保密法》及其实施办法和国家保密局制订的规范性文件，现行有效的保密范围近90个，基本覆盖各行业、各领域，据此可以作为判断保密与否的具体标准。二是协同原则。对于不能明确的事项，或者行政复议机关与被申请人之间认识和争议较大的信息，如涉及国家秘密的，应当及时报送保密部门确定;对于是否属于商业秘密或个人隐私、工作秘密不能确定的，应当报信息主管部门或业务主管部门确定。复议机关应当抓紧建立起与这些部门之间的互动、协同审查机制，不断完善工作流程。三是审慎原则。对商业秘密、个人隐私、工作秘密的判断，主观性比较大，复议人员应当尽到审慎审查的义务，如政府掌握的企事业单位、私营企业及个人在经营、技术等方面的秘密或其向政府提供的商业或金融信息，就不应当同意公开。但也要注意的是，当公开这类商业秘密比保守秘密对国家利益、公众利益更有利时，也可要求予以公开。对于工作秘密公开与否的确定，复议机关要认真斟酌、权衡公共利益和第三方利益后，判定是否公开。比如一些投诉举报材料或调查笔录、询问笔录、接待意见等，公开这些信息内容可能泄露当事人的隐私，危及公民人身安全，泄露执法调查方案，有可能会发生干扰行政执法或复议审理的情形。[page]

　　3、不公开审理原则的强调和运用(也即屏蔽程序)

　　公开原则是行政复议审理的一项基本原则，但也有例外，行政复议法第

　　二十三条第二款规定“申请人或第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝”，也即涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的，贯之以“不公开原则”。依申请公开的政府信息公开案件，有别于一般的行政案件，如有的当事人申请公开的事项涉密性相当强，故强调“不公开审理”原则更有特殊意义和深层次价值。对此，在美国、加拿大等国的司法诉讼程序制度中专门采用了in camera审查制度(叫屏蔽审查程序)。例如在美国的诉讼程序中，被要求公开的行政文件可以不让原告查阅而仅由法官审查，因为如果和其他案件一样，在原告参加下公开审理拒绝公开信息的案件，甚至允许原告查阅作为审查对象的政府信息，不公开的规定就变得毫无意义。另外，日本也在行政复议制度中设置了信息公开审查会独有的“屏蔽审查程序”，事实上就是一种秘密审查机制，在这种机制下，这些信息对申请人或第三人都不得公开。有的国家甚至规定对复议机关都可以不公开，只要告知复议机关该文件属于绝对机密即可。《条例》第八条规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，也就是说，除了国家秘密信息、商业秘密信息、个人隐私信息之外，甚至还包括行政机关的一些工作秘密和涉及民族、宗教等方面的各种敏感信息，都要“豁免公开”(国外又分绝对豁免和一般豁免)，因为关系到国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。例如工作秘密一旦泄露，可能造成行政机关工作被动，影响决策过程或者引起混乱，妨碍行政机关正常履行职责。一些绝对豁免公开的信息，行政机关不仅可以不公开，还可以拒绝告诉信息申请人政府是否拥有该信息，因为对这些信息而言，政府只要回答是否拥有、是否存在，就已构成“信息披露”。故在行政复议工作中，复议机关需要从维护国家安全和利益、维持机关工作正常秩序、增进社会和谐稳定等各方面综合考虑，全面衡量、审慎把握。当然，目前光停留在意识层面还远远不够，还要加强对这种不公开审理机制的研究，进一步建立健全这种工作机制：比如明确关系到豁免公开的信息案件，被申请人在递交答辩和证据材料时，应当同时申请“不公开审理”，复议机关自身也要主动严格把关审查，既要防止行政机关自由裁量权的滥用，又要切实做好“保密”和“屏蔽”工作;对于一些绝对机密的事项，可以由保密部门出具相关的证明意见，对复议机关也不予公开，被申请人只要递交证明意见即可。[page]

　　4、行政复议决定种类的适用。

　　根据复议申请人的复议请求和案件的具体情况、性质，笔者认为，政府信息公开复议案件主要有以下几种复议决定种类：

　　第一、维持的复议决定。不再累述。

　　第二、责令限期履行的复议决定。主要适用于：(1)申请公开某政府信息，公开义务人不予答复的;(2)申请行政机关更正与其自身有关的政府信息记录，公开义务人不予答复的;(3)申请公开政府信息，依法不属于该公开义务人公开的，公开义务人能够确定该政府信息的公开机关而不予告知的;(4)应当全部公开的内容，而公开义务人仅公开部分内容的。

　　第三、撤销的复议决定。主要适用于：(1)申请人申请公开，而公开义务人决定不予公开的;(2)不予公开的答复在理由或程序上存在不当或错误的。

　　第四、确认违法的复议决定。主要适用于：(1)公开义务人对于政府信息公开不准确，撤销、要求重新作出该行政行为、提供该政府信息没有意义的;(2)公开义务人对于国家秘密的审查存在程序瑕疵，但该国家秘密确属不能公开事项的;(3)申请政府信息公开，公开义务人拒绝或者不予答复，但申请人已经通过其他途径获取该信息，责令再公开已经没有实际意义的;(4)公开义务人违法公开的政府信息侵害他人的商业秘密、隐私权，但是继续恢复原来状态已经不可能的;(5)公开义务人应当更正政府信息而未更正，判决更正没有实际意义的等等;(6)不该公开的而公开了，具有不可撤销性的。

　　第五、驳回的行政复议决定。主要适用于：(1)经审理，发现被申请人没有政府信息公开的法定职责的;(2)公开义务人已经履行了公开的法定职责的。

　　第六、责令行政赔偿的复议决定。主要适用于：(1)违法不公开致申请人合法权益受损的;(2)不该公开的却公开了，致第三人合法权益受损的;(3)公开不实致申请人或第三人合法权益受损的。

　　至于变更的复议决定，笔者认为，在政府信息公开案件中不常用。如果不公开的却公开了，复议机关也无法进行变更，因为政府信息公开案件的一个特殊性在于，不予公开的政府信息一旦公开，就既成事实，无法收回;如果该公开的而不公开，笔者认为也不宜由复议机关直接变更、代替被申请人公开，还是应责令限期向申请人公开。

　　五、结语

　　在我国，“民可使由之，不可使知之”这种长期的信息管制传统，决定了自过去从政府信息封闭中获利的习惯势力的各种阻却力量，必将难以在短时间内消除，因此《条例》的贯彻与落实必定还有一段坎坷的路要走。笔者相信，这一路中，各级复议机关及其行政复议工作人员孜孜孜不倦地探索、研究和实践，必将[page]

　　有力推动政府信息公开工作迈开一步步的历史性步伐。

　　其他参考文献：

　　1、郑文明：《亚洲政府信息公开救济制度及借鉴》，载《中国社会科学院研究生学报》，2008年第1期。

　　2、周良玉：《政府信息公开和行政诉讼》，载《法治研究》，2008年第8期。

　　3、汪心田、柳向魁：《政府信息公开行政诉讼分析》，载《贵州民族学院学报(哲学社会科学版)》，2008年第1期。

　　4、王咏梅：《政府信息公开与行政复议制度》，载《理论探索》，2008年第1期。

　　5、《上海市2006年政府信息公开年度报告》，载中国上海政府门户网站。