科学制订政府采购目录应做好三项工作

　　【导读】政府采购目录及标准是采购单位编制年度预算的重要依据，也是集中采购机构进行年度采购业务活动的主要依据。科学、准确、完整地制订政府采购目录不仅有利于规范集采机构行为，提高采购执行能力，更重要的作用是能为采购单位科学有效地编制年度预算提供服务，从而提高预算编制的准确率。

　　上海市政府采购目录现状

　　上海市集中采购目录通常一年编制一次，在每年 8月发布，目的是为预算单位编制下一年度预算工作提供参考依据。目录规定的限额标准为货物类50万元及以上、服务类100万元及以上、工程类200万元及以上。从《上海市2014年政府采购集中采购目录和采购限额标准》来看，目录呈现出两个方面的特点：一是将通过电子集市采购的产品用特别符号标注(★或 ▲)。带★项目要按照《上海市政府采购协议采购网上供货管理办法》实行协议采购网上供货，从上海政府采购网电子集市通过议价、反拍、团购方式竞价采购;采购集中采购目录带▲的项目，实行定点采购，从上海政府采购网电子集市直购。二是列入强制采购节能产品的品目，在目录中均用特殊符号标出。

　　体现三个“基本功能”

　　尽管中央和各级地方财政部门根据当地的实际情况制订各自的政府采购目录，然而从总体来讲，制订政府采购目录应体现三个“基本功能”。

　　第一，政府采购目录必须具备指导编制年度政府采购预算的功能。指导预算编制是政府采购目录的根本功能，切忌目录与预算编制脱轨。只有编制好目录，才能保证政府采购预算编制的准确性。

　　第二，政府采购目录要具备落实年度财政和国家政策功能的功能。从目前的实际情况来看，政府采购目录的编制与财税政策、国家政策功能以及年度政府采购工作要点要求不相吻合的现象还比较明显，甚至相互间发生冲突，亟须引起有关方面的高度重视。

　　第三，政府采购目录应具备规范预算单位和集采机构执行年度政府采购行为的功能。不仅集采机构必须严格执行目录规定，预算单位(采购人)也必须依据政府采购目录规定的标准进行采购。所以，政府采购目录应该起到既规范预算单位又规范集采机构政府采购行为的双重作用。

　　突出三个“基本层次”

　　所谓政府采购目录的“基本层次”，不是按行政区划所划分的目录的行政级别，而是指目录本身依法体现的层次性，即集中采购目录、分散采购目录和公共服务采购目录。《政府采购实施条例(征求意见稿)》中提到了目录的两个层面，一是集中采购目录，二是分散采购目录。然而，实际情况是地方经常将集中采购目录和分散采购目录混淆，二者的界限不清，只强调限额之间的区分。这不符合《条例》的要求，而且在执行中也缺乏层次指导性。预算单位不明确该如何做分散采购，哪些应该由其自行采购;集采机构也不知道该如何操作。明确集中和分散的边界应该是政府采购目录最基本的作用。当前，在大力推动政府购买服务发展的新形势下，将公共服务采购的项目纳入政府采购目录内尤为紧迫。需要明确的是公共服务采购与目录内的服务类项目采购是两个概念，但二者都使用财政性资金，因此，公共服务采购项目不应该游离于政府采购目录之外。

　　财政部门作为编制政府采购目录的主管部门，应该牵头做好相关统筹工作，确保政府采购目录的完整和层次分明。

　　统筹三个“相互衔接”

　　首先，政府采购目录编制要与节能产品政府采购清单、环境标志产品政府采购清单相衔接。比如，上海的集采目录基本都是当年的8月左右发布，但是以上两个清单是下一年度的1月出一次，8月出一次，由此经常会造成一定程度的冲突，在具体操作执行中往往还得做相应的修改。所以，应该考虑将目录和两个清单出台与发布时间进行有效衔接，克服预算单位、集采机构执行目录的多变性矛盾。

　　其次，政府采购目录的编制应与年度国家政策相衔接。比如“三公”经费管理、公务用车改革、办公用房管理、合同能源管理、政务信息安全等深化改革转型中预算单位新增需求，应该及时在年度目录品目中配套体现，以有效地保证各项改革有序推进。

　　最后，政府购买服务目录应纳入政府采购目录。目前，各地都积极制订购买服务目录，然而，政府购买服务也使用财政性资金，应依据财政资金管理和政府采购管理要求将其与政府采购目录和集采目录进行归集，这样无论是预算单位还是集采机构都便于执行。如果分列目录，很可能会造成目录与执行主体的错位或异化，不利于财政预算支出管理和政府采购统计分析的规范性、准确性。