政府信息公开与公民隐私权的保护

　　随着人们法律意识的提高,公众对政府信息公开化的程度要求越来越高。公民一方面想要了解自己应当知道的一切,要求政府多一些公开性和透明度;另一方面,又要求保护自己的隐私权,不愿意自己的隐私让他人知道、公开和传播。这就构成了政府信息公开与公民隐私权保护之间的紧张与冲突,这两者的对立不可避免地构成了现代法律中的矛盾。从各国政府信息公开制度的建立和发展过程来看,政府信息公开始终是与个人隐私权保护制度紧密相关的,无论采取何种立法形式,公民隐私保护制度都是建立政府信息公开制度的基础。

　　一、 政府信息公开中的隐私权

　　隐私,作为一种与个人生活密切关联的法益或民事权利日益受到人们的普遍关注和各国不同程度的法律保护,然而,随着政府职能的不断扩张,隐私或隐私权在遭受来自于民事主体的侵权威胁的同时,也面临着行政机关等公权力主体的威胁和侵害,特别是在政府信息公开的过程中,政府在调查、收集、公开信息时,必然涉及公民个人的秘密和隐私信息。因此,如何在政府信息公开过程中保护公民的隐私权,就成为一个亟待解决的问题。

　　“隐私”一词的英文表达为“Privacy”,在美国,隐私一词涉及信息的获得或揭露、身体的隐秘、所有权或者控制权、个人决策权等方面的含义。在我国,“隐私,又称为私人生活秘密或私生活秘密,是指私人生活安宁不受他人非法干扰,私人信息保密不受他人非法搜集、刺探和公开等” [1]。也有学者认为,“隐私就是私生活,它相对于公共生活而言,是指与公众无关的纯属个人的私人事务,包括私人活动、私人的活动空间以及有关私人的一切信息” [2]。政府信息公开中的“隐私”,是指行政机关公开所保管的档案或记录中涉及的有关个人的信息 [3],这里的“保管”包括搜集、保管、利用和传播等行为。

　　在我国,隐私权作为一项重要的人格权,就其内容而言,一般包括私生活秘密权、空间隐私权、私生活安宁权等 [4]。在政府信息公开中,公民的隐私权是与权利主体的知情权相关联的,具体包括以下五种权利形式:第一,知情权。公民有权知悉、了解与自己相关的个人信息被搜集、保管、利用和传播的目的、用途和范围等情况,并有权查询个人信息。第二,控制权。公民对于自己的隐私有权按照自己的意愿进行控制,有权决定是否向政府提供个人信息、提供哪些信息;有权决定是否公开、利用或准许他人公开或利用自己的个人信息。第三,修改权。公民在发现行政机关记载的个人隐私信息有误时,有权要求进行修改和补充。德国《联邦个人资料保护法》甚至规定个人在发现资料不准确或不完整的时候,有权阻止资料的储存。第四,安全保障权。公民有权要求管理部门采取必要的、合理的措施以保障个人信息安全,防止不当泄漏。第五,救济权。公民在自己的隐私权被侵害后,有权通过行政途径或司法途径等来进行救济。[page]

　　二、 协调政府信息公开与公民隐私权保护的原则

　　政府信息公开与公民隐私权的保护存在着利益上的冲突。第一,政府信息公开与公民隐私权保护存在着公共利益与个人利益之间的冲突。政府信息公开的社会价值在于维护“社会利益”和“公共利益”。首先,政府信息公开能够使公民通过各种形式监督和制约政府,使政府执行民意,以保障公民的民主权利;其次,政府信息公开,把权力置于“阳光”之下,有利于防止腐败和权力滥用;再次,政府信息公开,能提高信息资源的利用效益,促进政府决策更加科学,使政府管理行为更加公开、规范、高效。而隐私权保护的价值在于维护“个人利益”,隐私权保护的目的在于保护个人的私生活秘密,保持内心世界的宁静,不被打扰和干涉。第二,政府信息公开与公民隐私权保护存在着个人利益之间的冲突。政府信息公开是满足公民知情权的需要,知情权是法治社会公民的一项重要的民主权利,有学者认为,应将知情权作为一项基本权利,在宪法层面得到确认 [5]。而知情权作为一种法律权利,对于知情权的权利主体而言,就获得了一项向义务人提出要求的请求权;对于它的义务主体而言,就承担了一项向权利主体提供相关信息的法定义务,因此,为满足这一权利要求,需要信息公开这一手段。而公民知情权的行使又有可能与其他公民的个人隐私权发生冲突,有时候,一方想要了解的信息可能是另一方隐私权保护的对象,这就出现了政府信息公开中个人利益之间的冲突。因此,如何协调政府信息公开与公民隐私权保护之间的冲突,是政府信息公开过程中面临的重要问题。笔者认为,可以通过以下四个原则来协调政府信息公开与公民隐私权保护的冲突。

　　1·国家及公共利益原则。个人隐私权只有在符合国家利益、公共利益的范围内才会受到保护,国家利益、公共利益高于个人利益,个人利益服从于国家利益和公共利益,这是各国立法所共同遵循的准则。当个人隐私涉及公共利益、政治利益时,法律就要偏向于后者,因为它符合大多数人的需要,从长远来看,根本上也符合隐私权主体的利益。为了平衡公共利益与个人利益的关系,政府信息公开中固然要尊重和保护个人隐私权,但一旦发生国家或公共利益需要时,个人利益当然地服从于国家或公共利益。正如恩格斯所说,“个人隐私应受法律的保护,但个人隐私甚至隐私与重要的公共利益———政治生活发生联系的时候,个人隐私就不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分,它不再受隐私权的保护,它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容” [6]。[page]

　　2·人格尊严不受侵犯原则。人格尊严不受侵犯是宪法确认的公民基本权利,隐私权是一种独立的人格权,行政机关行使信息公开权,应以不侵犯隐私权、不诋毁人格尊严为前提,在隐私权和公共利益无关的情况下,法律要侧重于对隐私权的保护。当今社会,随着政府机关行政职能的日益扩大,政府机关掌握着大量的个人信息,隐私权愈发变得脆弱和易于遭受侵犯,在协调两种权利的冲突时,绝不能以保障公民的知情权、追求公开的最大化为由,侵犯他人的隐私权和人格尊严。对于政府官员及公众人物的与社会不发生直接联系的个人信息、私人领域和家庭生活等个人隐私,除非本人同意,行政机关不得将之公之于众。否则,就可能构成对人格尊严的侵犯。

　　3·价值平衡原则。当政府信息公开所保护的公民知情权与公民的隐私权发生冲突时,既存在公共利益与个人利益之间的冲突,也存在着个人利益之间的冲突,同时也伴随着法律所保护的不同法律价值之间的冲突。这时,需要解决的问题并不是一个简单取舍的问题,而需要根据时间、空间条件和社会需求等因素,对相互冲突的各种价值进行衡量,从而达到某种价值平衡。在政府信息公开的实践中,当两种或多种利益所体现的价值发生冲突时,首先要确定哪一种价值需要得到优先保护,其次是确定对该种价值优先保护到何种程度,对非处于优先地位的权利及其价值如何平衡,最后还要考虑这种选择与平衡的理由和合理性问题。通过这种价值平衡方法找到一个合理的界限,使不同的利益得到法律的保护,即通过价值衡量,如果公众的知情权所体现的利益和价值比隐私权的利益和价值更大,则行政机关就应公开所掌握的个人信息,否则就应以维护隐私权为正当理由而拒绝予以公开。

　　4·正当程序原则。正当程序原则是约束行政机关行政活动过程的根本原则,它要求行政权力的行使应当遵循最低程度的程序要求。它的核心思想由两条根本规则构成:一个人不能在自己的案件中做法官;人们的抗辩必须公正在听取 [7]。协调政府信息公开与公民隐私权的保护同样应遵循这一原则,在政府信息公开实践中,行政机关往往以公民隐私权涉及公共利益而对其加以限制。然而,公共利益是一个不确定的法律概念,对是否是公共利益进行判断,并将公益与私益进行比较,以确定是否限制公民的隐私权是一个行政过程,同样,在个人利益之间发生冲突时,行政机关对不同利益的权衡和确定也是一个行政过程,这一行政过程必须正当透明,否则这种限制本身就可能构成恣意和侵权。[page]

　　三、 政府信息公开中公民隐私权保护的完善

　　1·完善立法。当今世界各国都十分重视对政府信息公开过程中隐私权的保护,在世界范围的人权保障法律体系中,隐私权通过立法被普遍确认。《世界人权宣言》第12条规定:“任何私人生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉,他的荣誉和名誉不得加以攻击。人们有权享受法律保护,以免受这种干涉和攻击。”《公民权利和政治权利国际公约》第17条的规定与其相同,只是将“不得任意干涉”扩充为“不得加以任意和非法的干涉”。我国到目前为止还没有一部专门的《政府信息公开法》和《隐私权保护法》,有关隐私权保护的规定,被包含在人格权的保护范围之内,散见于一些单行的法律、法规和司法解释中。例如,《宪法》第38条规定了公民的人格尊严不受侵犯;第39条规定了住宅不受侵犯;第40条规定公民的通信自由和通信秘密受法律保护。1988年4月最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第140条中规定,“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私,或者捏造事实公然丑化他人人格,以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉,造成一定影响的,应当认定为侵害公民的名誉权的行为”。1998年7月,最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解释》第8条,对医疗卫生单位擅自公开患者患有性病等病情致使患者名誉权受到损害的,规定应当认定为侵害名誉权。最高人民法院2001年3月《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》明确规定,对于侵害隐私利益的,可以直接向法院起诉请求精神损害赔偿责任的救济。这是我国对隐私权从间接保护方式转向直接保护方式的转折点。2005年8月修正后的《妇女权益保障法》第42条明确规定:“妇女的名誉权、荣誉权、隐私权、肖像权等人格权受法律保护。”这是我国法律第一次规定隐私权是具体人格权,正式确认隐私权是独立的人格权。随着国务院《政府信息公开条例》的出台,我国的政府信息公开制度终于有了行政法规层面的立法支撑。然而,《政府信息公开条例》对公民隐私权保护的规定还过于原则,并且以行政法规的形式来规定,存在适用主体范围过窄以及“自己做自己的法官”的嫌疑。笔者认为,应从以下三个方面完善立法:第一,制定《行政信息公开法》。确立以公开为原则,不公开为例外的原则,明确界定行政信息公开的范围。首先概括规定国家的行政信息应该予以公开,然后再采用排除式的规定,将国家秘密、商业秘密和个人隐私作为例外事项豁免公开,切实保障公民的隐私知情权、控制权、修改权、安全保障权和救济权得以实现。第二,制定《隐私权保护法》,确立以不公开为原则,公开为例外的原则,对个人隐私信息的搜集、保管、处理、利用和公开做出明确规定。第三,明确界定《政府信息公开法》、《隐私权保护法》和《国家保密法》之间的关系,使三者相互衔接和配套,以奠定我国政府信息公开与公民隐私权保护的基本法律框架。[page]

　　2·完善制度。政府信息公开中的公民隐私权的权利形式具有多样性,为有效保障公民对政府信息公开的知情权、控制权、修改权、安全保障权、救济权的实现,应完善以下相应的法律制度。

　　第一,建立政府信息的收集制度。(1)凡是对个人有害或不利的信息需直接向有关的个人收集。政府搜集个人信息,如果可能导致对其作出不利决定时,必须尽可能由本人提供。因为第三人所提供的关于他人的信息,可能错误、过时、或者存在个人偏见,这对该公民来说是极不公平的。(2)行政机关在取得信息的过程中,应向被收集者表明其收集信息的依据、目的、使用范围、保存管理部门以及不提供相关信息的法律后果等,并且只能收集与其本身职责有关或现行法律所赋予的任务有关的信息。(3)政府应保证所收集的个人信息的完整性、准确性,个人对行政主体所持有的个人信息有修改的权利,个人如果认为关于自己的记录不正确、不完备或已有新信息可取代旧信息时,可请求制作信息的行政主体予以删除、修改或更新。政府无论通过何种渠道获取个人信息,必须核实该信息,以免日后因使用了有偏差的个人信息而导致对公民本人或其他信息使用者不利的后果。根据该信息对个人作出不利行为时,必须告知权利人,权利人在法定期间内有提起行政复议或行政诉讼的权利。

　　第二,建立个人信息的安全保障制度。政府为了履行公共管理职能,收集了大量的公民个人信息,建立起巨大的数据库,政府是最主要的信息生产者、使用者和发布者。据调查政府拥有整个社会信息资源的80%,例如,房产部门收集的如年龄、性别、身份证号、房产证、婚姻状况等,税务部门收集的个人信用状况、工作经历、工资收入及纳税状况等。这些信息的利用和发布一方面是提高政府透明度,促进社会民主政治发展的有效途径;另一方面也为公隐私权的保护带来威胁,特别是电子政务的推行,使政府对个人数据的收集与利用更加容易和快捷,这就使个人隐私被侵害的可能性大大增加。因此,应当建立政府部门信息的安全保障制度,行政主体依据个人信息的类型和使用个人信息风险程度建立行政的、技术的和物质的不同层次的安全保障措施,以避免其遭受损失、破坏、不正当接近、利用、篡改或披露。

　　第三,完善保障个人信息知情权制度。行政主体所持有的个人信息必须对本人公开,不得持有秘密的个人纪录。个人有权向行政主体查询其个人信息的记载和使用情况,并有权得到复制品。行政主体应建立相应的个人信息查询系统,以方便公民对行政主体储存、使用自己个人信息的情况及时了解。只有当公民获知了这些具体情况后,才能在保护隐私权的过程中处于有利地位,可以随时维护自己的合法权益,与此同时,也能够监督行政主体对个人信息的合理使用,给行政主体施加无形的压力。[page]

　　第四,建立个人隐私信息公开的听证制度。当政府为了公共利益的需要或者为了保障申请人知情权的需要而欲公开涉及个人隐私的信息前,应坚持正当程序,举行听证会,公开听取利害关系人的意见。我国《政府信息公开条例》虽然规定了行政机关申请公开政府信息时应当书面征求第三方意见,但对于涉及公共利益应当公开信息时,没有规定听取隐私权人意见的程序,应在今后的立法中予以完善。第五,完善政府信息公开的救济制度。“有权利必有救济”,政府信息公开的救济制度是保障公民享有知情权与隐私权的一个关键性的制度安排,也可以启动公众对政府信息公开的监督程序。我国《政府信息公开条例》第33条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以申请行政复议或者提起行政诉讼。”这里规定的行政复议和行政诉讼包括两种情况下的救济权,一种是申请人请求公开,而行政机关拒绝申请人,或者申请人申请政府依法不公开符合不公开范围的个人信息,而行政机关予以公开时申请人享有救济权;另一种是申请人申请公开,而公开的信息涉及第三人隐私的,第三人享有对公开行为的救济权。但是,在政府信息公开的实践中,行政机关涉及公民隐私权的行为不都是行政行为,行政机关在收集、筛选、保管、使用个人信息时行为常常表现为一种事实行为,对于这些行为侵害公民的隐私权时如何提供救济,需要进一步探索。笔者认为,在此种情况下,应允许受害人以侵害隐私权的主体为被告提起民事诉讼,并有权要求给予赔偿,以充分保护政府信息公开中公民的隐私权。

　　政府信息公开与公民隐私权的保护是当代法治社会发展的两大趋势,相信随着我国公民权利意识的增强和法治进程的加快,两者的冲突会通过良好的法律制度设计寻找到一个动态平衡和良性互动的最佳结合点。