浅谈公共利益的界定

　《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”在经过2004年修正之后，1982年宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这样，政府对土地或私有财产的征收或征用似乎必须以“公共利益”的目的；只有“为了公共利益的需要”，政府才能合宪地征用财产。然而，什么是公共利益呢？我国立法界和理论界迄今尚无统一的界定。

　　在实践过程中，“公共利益”却是一个极难界定的概念。近年来，随着城市改造和农村转型步伐的加快，土地征收和房屋拆迁成为频繁引发中国社会冲突的源泉。在征收过程中，政府或开发商的目的是不是符合“公共利益”，无论在理论上还是实践上都产生了巨大的困惑。如果拆迁的目的是危房改造，征收显然符合“公共利益”；但如果拆迁的目的是商业开发，又如何认定呢？如果为了退耕还林而征收土地显然符合“公共利益”，为了工业建设而征地又如何呢？

　　公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，如果不严格限定，极易出现滥用现象。对公共利益的界定，可谓仁者见仁，智者见智。我们认为社会公共利益就是社会中的非特定的绝大多数人的共同利益。它除了“诸如世界和平、教育、清洁空气、某种合理的交通控制”等利益之外，凡涉及绝大多数人利益的都应该属于公共利益的范畴，如：国防建设事业、交通事业、水利事业、教育与慈善事业、国家机关办公建设事业、公用事业以及其他由国家机关直接兴办的事业。我们认为在界定公共利益时应该注意以下方面：

　　1、受益人的非特定性。

　　公共利益的受益人应当是不特定的多数人。公共利益中“公共”应当是一个开放的群体，而不是特定的群体。例如环境保护的受益者是不特定的，受益群体是开放的，不是封闭的。如果受益人是特定的，属于私法范围。如在某一块地上建一个大型游乐场，其直接受益者是游乐场业主和经营者，是特定的，因此不是公共利益。也许有人说，建游乐场方便群众游乐，游客也受益，而游客也是不特定的，为什么建游乐场就不是公共利益呢？因为游客和游乐场经营者的关系是普通民事关系，游客对游乐场的使用也是民事法律行为，可以也应当通过私法调整。这同公众使用公共基础设施的性质是不同的。如果修建的是一个免费公园，受益的是所有可能到公园的居民，受益者是不特定的，公园的经营者是受政府的委托管理城市基础设施，为所有的游客免费提供休息、娱乐的场所，并不从游客身上获取任何利益，双方并不发生等价交换的民事关系，建公园就是公共利益。[page]

　　2、范围的法定性

　　公共利益是能让许多不特定的人受益的利益，其范围过于宽泛而不具有可操作性，难以避免公共利益的滥用。为了防止公共利益范围不适当地扩大到不必要的领域，界定公共利益范围的权力只能到国家法律为止，其他法规、规章、规范性文件都不应当被授予解释公共利益具体范围的权力。只有在法律明确规定范围内的“公共利益”才是合法的公共利益。因此必须要通过法律明确规定公共利益的具体范围，国家可以通过修改《立法法》，对解释“公共利益”具体范围的权力作出规定。

　　3、外延的相对性。

　　公共利益的外延是随着经济和社会的发展而发展，不是一成不变的。传统的公共利益重点是国家安全、抗击自然灾害和公共基础设施建设。因此，关于国防建设、军事行动、防灾减灾、市政建设、公共基础教育等工作必然成为公共利益的重要内容。但随着经济和社会的发展，人们在满足上述利益要求的前提下，又有新的共同利益要求。最重要的例如可持续发展、环境保护、安全生产、公共卫生、残疾人保障等，因关系广大人民群众的切身利益，被提到各级政府工作的重要议事日程。

　　由于自然条件和经济发展水平的不同，一个国家的不同地区，其“公共利益”的外延也会有所区别。在经济欠发达地区，刺激和发展经济，促进生存状况的改变也是公共利益的需要。在生存都不能保证的时候，怎么去可持续发展，谈发展也不现实。在北方干旱地区，水是重要的公共利益，有序的引江济黄也是公共利益的需要。

　　4、内容的非营利性。

　　公共利益的内容具有公共性，许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过运用公共权力为全社会提供普遍的公益性服务。公共利益内容的公共性决定了其内容应当具有非营利性，经营者不得通过该项目获取额外的利益。

　　5、程序的正当性。

　　以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、陈述权、申辩权、听证权、参与决策权等程序权利的有效行使。如果在对土地、财产征收征用措施的必要性、公益性及其补偿的公平性的发生疑问时，利害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与决策，这显然不符合程序公正和参与民主的要求。公共利益侵蚀公民个体利益的实质是政府公权力对民众私权利的侵犯，正是一些地方行政权力的滥用导致了公共利益被滥用。在不少地方，民众缺乏沟通、制约政府的渠道，而个体利益缺乏表达与救济的机制。表现在拆迁行为中，何时拆迁、怎么补偿、如何安置等，都是拆迁方说了算。对于政府和拆迁单位定下的方案，被拆迁户只能被动地接受。由于双方地位悬殊，不少拆迁合同不仅是不平等的，还是霸王协议。由于缺乏有效制约，一些地方政府才会屡屡越位，滥用行政权力为开发商服务。[page]

　　现实中，盗用“公共利益”之名行“商业拆迁”之实的事例屡见不鲜，严重地侵犯了当事人合法权益，损害了人民政府的形象，破坏了干群关系，在个别地区，土地征收征用、城市房屋拆迁，已成了影响当地社会稳定的重要因素之一，是一种不和谐因素，影响了和谐社会的进程。对“公共利益”概念加以明确界定，能够维护人民群众合法权益，维护社会稳定，促进法治建设和和谐社会的进程。

　　李颍林