留置刍议

　　关于留置的理论实在太多，在笔者看来不少停留在框架、逻辑或学理角度。笔者毕业于湖北警官学院侦察系，后又修读武汉大学法学专业，一直从事公安执法工作，试从实践角度也来一次老生常谈。

　　一、留置的本质

　　这在笔者看来是一个尚未真正被讨论的问题，但是关于留置的理论实在太多。在人民警察法出台以前,我们没有听说留置。那时我们经常听到的就是现行抓获或传唤。被抓人到案讯问后被投入“号房”。 1995年2月28日全国人大常委会通过的《中华人民共和国人民警察法》第九条规定：为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查;经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准对其继续盘问：(一)被指控有犯罪行为的;(二)有现场作案嫌疑的;(三)有作案嫌疑身份不明的;(四)携带的物品有可能是赃物的。对被盘问的人留置时间自带至公安机关之时起不超过24小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至48小时，并应当留有盘问笔录。对于批准继续盘问的，应当立即通知其家属或者其所在单位。对于不批准继续盘问的，应当立即释放被盘问人。经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他强制措施的，应当在前款规定的时间内作出决定;在前款规定的时间内不能作出上述决定的，应当立即释放被盘问人。 根据第9条之规定，“号房”也被改称“留置室”，并重新规范建设。公安部规定，留置室必须具备“安全、卫生、通风、采光”等基本条件。正是出于安全考虑，留置室一般都是“铁门、铁窗、铁锁”，给人“留置”就像强制措施一样。人民警察法只是简单提到留置二字，没有明确规定继续盘问等同于留置，也没有对继续盘问和留置的法律含义予以明确，同也没有规定对继续盘问人必须采取留置手段。由于留置是继续盘问这一强制措施实施后的表现形态。

　　因此，很多司法者包括不少学者将留置等同于继续盘问。如，2003年8月22日《浙江省公安机关实施留置规定》中讲，本规定所称留置，是指公安机关的人民警察为了维护社会治安秩序，对有违法犯罪嫌疑的人员依法当场盘问、检查后，发现具有法定情形，将其带至公安机关继续盘问的行政强制性审查措施。再如最高人民法院行政庭曾于1997年10月29日作出(1997)法行字第21号《关于对当事人不服公安机关采取的留置措施提起诉讼法院能否作为行政案件受理的答复》，认为留置是公安机关行政管理职权的一种行政强制措施，属于《行政诉讼法》第十一条第一款第(二)项规定的人民法院行政诉讼受案范围。 该批复虽然是个案批复，但对执法部门起到重要指导和参考的影响。甚至公安部关于人民警察法的解释中也是如此。在《继续盘问(留置)审批表》的全国统一文书样式中用括号留置将二者等同。

　　以上在笔者看来都是对留置的错误理解认识。值得庆幸的是，2004年10月1日起实施的公安部《公安机关适用继续盘问规定》不再使用容易引起混淆的“留置”一词。并将留置室改为“候问室”。公安部法制局负责人在对新闻界解释《公安机关适用继续盘问规定》时提出，继续盘问，是法律赋予公安机关审查有违法犯罪嫌疑人员的一项强制性措施，实践中被称为“留置”。但对什么是留置，仍然没有讲清楚。

　　笔者认为就人民警察法立法本意，留置本身不是强制措施。它是传唤、拘传、继续盘问等低强度强制措施实施后对行为人的短暂隔离审查、查证期间，采取行政处罚或刑事强制措施之前处置状态的代名词。就像刑事拘留、逮捕后“羁押”一样。当然刑事拘留、逮捕后必须羁押，否则必须变更强制措施。而传唤、强制传唤、继续盘问这三种强制措施讯问后根据案情及嫌疑人状态需要，可能立即放人后再进一步进行调查，也可能留置后马上采取刑事强制措施或行政处罚，也可能留置到法律规定的最后的期限以便查证。同时三种措施的对象和适用条件不同也就不混用或交叉同时使用。笔者这样定义留置理由如下：

　　第一、正如与同仁共识一样，留置只是继续盘问这一强制措施实施后的表现形态，但它不能等同继续盘问。继续盘问在立法上已明确它含有从现场把嫌疑人带回的强制内容，并且它需要行政审批，审批后可以扣留、滞留相关人员。它更符合行政法学上强制措施的特征。而留置在通篇人民警察法中只是一个处置状态的代名词。只出现了一次一个词。一般行政法学上行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织在行政管理活动中，为维持社会管理秩序的需要，预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而依其职权采取的，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为、及财产进行临时性约束和强制限制处置的一种具体行政行为。

　　行政强制措施作为一种独立的具体行政行为，又作为行政强制行为的一个构成要件，具有下列法律特征：1、强制性。它意味着当行政机关实施强制措施时，对象人具有容忍配合的义务，否则要承担法律后果;2、临时非处分性。它一般是限制权利，而不是处分权利;强制措施都是一种中间行为，而不是最终行为;3、具体可诉性。行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的，针对特定的行政相对人及其行为或是特定的物，就特定的事项所做出的具体行政行为。行政强制措施必然是具体行政行为。因为行政强制措施是具体行政行为的一种，所以它具有可诉性，在法律救济上可适用行政复议和行政诉讼。4、实力性。以作为物理性的动作为特征，如对人身的约束带离，发生位移和空间限制。留置未发生位移。行政强制措施可分为行政强制执行措施、即时性强制措施和一般性强制措施三大类。一般性强制措施是行政机关为了查明情况，或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态，或者是为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实的需要，依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。

　　根据采取强制措施的目的和适用场合的不同，可将一般性强制措施划分为行政强制检查措施、行政强制预防措施、行政强制制止措施和行政强制保障或辅助措施。行政强制检查措施是行政机关为查清事实，依职权对有关公民采取的传唤、当场盘查和继续盘问留置等措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定的义务的行政相对人，为促使其履行义务或是实现与履行义务相同状态而采取的强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行做出具体行政行为就直接对相对人的人身、财产或行为采取的即时行动。一般性行政强制措施，既不是为了行政强制执行而设，也不是为了应对紧急事态而设，其应用的时间和条件，分别是在行政机关做出最终行政处理决定之前，和行政机关在日常行政管理过程中情况尚不清楚，或情况虽已清楚，但为了保障后续具体行政行为的做出和有效实现，仍需要对相对人的权利进行暂时性限制的场合。采取一般性行政强制措施纯粹是为了查明情况或保障后续具体行政行为的有效做出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。从立法上看留置时，被留置人已被限制、控制，因此留置不具备一般行政强制措施的功能。

　　从形式上看，继续盘问酷似口头传唤加留置。只是二者适用条件不同，并且传唤没有明文规定可以留置而已。从文字角度分析，继续盘问只是相当于询问或讯问的警察调查职权，而继续盘问后得以审批留置这一系统过程才似强制措施。笔者认为，也正是这种原因导致实践中人们更多的把留置作为强制措施的代名词。就从运用法律语言上讲盘问留置才应称强制措施。当然，如果一定从注释法学上讲，继续盘问含有可能留置之意，笔者也无可多讲。只是强制措施的名称规范值得深思。由于行政强制措施是一个范围宽广的概括性、包容性概念。它可以适用于不同的场合，所追求目标的也各不相同，从我国现行法对它的规定来看，也有很大的差异。一种是各个领域的单行法律、法规和规章规定的形式。这种形式的规定，一般都不直接使用行政强制措施的名称，而是使用最能直观地描述强制手段的语言和叫法，如强制约束、强制带回、限制活动范围、强制离境、强制立即离境、扣留、查封、扣押、冻结、强制扣款、强制拆除、强行拍卖等等。另一种是《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《立法法》规定的形式。这种形式的规定，都是用“行政强制措施”概括地指称单行法律、法规和规章规定的名称不一的各种强制手段，如《行政诉讼法》第11条第1款第(二)项规定的“限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施”。从而导致强制措施用词不规范。有的名称不同，实质意义相同。如扣押与强制扣押(其实二者都具有强制性)、暂扣与暂时扣留、阻止出境与不准出境等。有的是名称不同，实质却被人们认为相同。如继续盘问被人们等同于留置、先行拘留等同于刑事拘留等。有调查资料表明，从手段、形式与名称上统计，1949年到1999年不含重复的260余种，每种规定名称的话就有260余个。强制措施名称众多，不利于公民知悉警察职权以配合执行公务，知法守法。笔者由此设想，从立法上取消备受争议的继续盘问这一强制措施，将继续盘问的四种情形扩充到口头传唤或当场传唤范围内。

　　第二，从司法实践历史来看。在人民警察法出台以前,我们没有听说留置。那时我们经常听到的就是现行抓获或传唤。被抓人到案讯问后被投入“号房”。也相当警察法出台后的继续盘问留置。全国公安机关搞派出所二十二种台帐的时候，其中留置台帐中关于留置的依据中分为两类:继续盘问、传唤。我们认为这是对留置的正确理解。在人民警察法出台前我们的司法实践对传唤也是如此执行。但是传唤这样实践是没有法律依据的。因为治安管理处罚法没有规定传唤后对行为人的处置状态，只是规定传唤时间。没有规定传唤讯问结束后又需查证时对被传唤人是如何处置。继续盘问后明确规定可以留置，而传唤没有，这样执法者就不能依靠以往司法实践把被传唤人投入留置室。并且在留置等同于继续盘问的理论下，由于继续盘问不能与传唤并用，进而等同留置不能与传唤并用，以致于执法者不知对被传唤的人如何处置。有的地方采取让人陪被传唤人在办公室聊天，又安排其他民警外出查证。这需要“兵团”式多人快速执法，而非现行的办案责任制下的二、三人警组、搭挡制等警务机制下的执法模式。在警力有限的今天却做出如此无奈之举，让人深思。留置本身是规定继续盘问讯问查证期间对行为人的处置状态，便利于执法者有充足人力时间去调查取证，是对司法权的一种合理放纵和对强制措施适用的进一步明确，追求司法公正与效率并重的一种做法。现在看来却是浪费司法资源的一种负累。其原因就是错误的理解和法律规定不明确导致的。另外有的地方公安机关不知如何处置被传人时就规避传唤措施，大量使用继续盘问措施。导致继续盘问的滥用或传统说法留置的滥用。

　　笔者认为继续盘问中提出留置二字的规定也是对《治安管理处罚法》传唤规定中空白的填补。事实上被传唤人到案后一般是处于隔离审查的，是限制通信自由和人身自由24小时内(当然案情简单或嫌疑人到案陈述清楚，也不需要24小时)的，以满足讯问和查证的时间需要，同样处于留置状态。拘传同样存在一个12小时内讯问后及时查证和办法律手续的时间，而这个时间内被拘传人的行为人身事实上是处于留置状态，办案部门不可能让被拘传人自由活动或通信、传话。但是拘传同样没有明确拘传讯问后采取强制措施前的处置状态。

　　第三，法律上也有这样的判例。最高人民法院应用法学研究中有李尔芳诉浏阳市公安局对“留置”错误并要求赔偿一案。1999年3月17日晚因李赌博被传唤留置，并被延长至3月19日，后报裁处理。浏阳市法院确认传唤留置合法。法院确认传唤后留置合法是正确的，但是确认使用传唤这一强制措施而将被传人留置期限为二天是合法的值的商榷。因为在法律上继续盘问和传唤的留置时间不同的。如果使用传唤证传唤后留置两天肯定是违法的。

　　二、留置的期限

　　继续盘问的留置期限人民警察法已规定的很清楚了，而且是全国人大通过的一部法律规定的。但是学者们总是从逻辑的角度提出种种质疑。如它期限怎能比刑事诉讼法规定的拘传的时间长。笔者通过执法实践及调查认为：经过全国人大常委会认识讨论通过的人民警察法规定就有它的道理。理由如下：

　　1、继续盘问是行政强制措施，人民警察职权之一。拘传是刑事强制措施，留置盘问是一种比拘传强制力弱、比拘留条件低、期限短的运用灵活的“准强制措施”，两者性质不同，措施强度不同，决定了两者不可日而语，两者的宽容度不同，决定了两者的时间可能不同。

　　2、两者对象不同，继续盘问的人多是现场查获的，身份不明，事出突然，相对来说，有很大的工作量需要讯问查证。拘传对象多是案件已经过初查、立案、侦查。拘传到案，只是突破或核实，工作量相对较少。工作量、工作条件的不同导致两者时间也不可能规定一样。

　　3、留置时限规定也是现实侦察工作的需要。笔者通过与全国部分同行交流，用盘问留置确实对警察部门办案在时限上更宽容。除大要案外，现在基层刑警队破案方式主要是巡逻盘查、蹲坑守候、引蛇出洞、现行抓获、审讯深挖，摸排调查程序上的专案侦察用的不是很多。因为忙不过来，人少案多(前段时间还在讨论警力有限，民力无穷的问题)，主要还是以打促防。犯罪日益“四化”：动态化、智能化、组织化、职业化，目前侦察方式转变还跟不上现实斗争的需要(公安部刑侦专家余新民已有这方面论述)。公安队伍自97年来已有组织、有纪律的转变执法方式、态度等，但市场经济带来的价值多样性，信息快捷性、人财物流动性等给侦察取证等工作带来更大难度，并且带来大量袭警违法事件的发生。现在又是公民权利话语时代，获取公民个人信息更难，而现行法律却又未调整。对于多数案件的办案民警来说，在没有传统权威、威慑执法的新形势下，侦察方式又没有革命性更新进步，侦察更需要时间。在《人民警察法》第九条的规定中，关于将嫌疑人带至公安机关就继续盘问的第一种情形就是“被指控有犯罪行为的”，我们注意到这里所针对的是“犯罪”行为，并非简单的“违法”行为，继续盘问的对象包括了已进入刑事诉讼程序的犯罪嫌疑人，在实践中，也存在对已经确立为刑事案件在逃的犯罪嫌疑人进行留置盘问的情况，从立法本意来看，不难看出这种强制措施也是在为了刑事诉讼的正常进行而设置的(一名检察官所言) 。留置盘问虽然不属于刑事诉讼强制措施，但在刑事诉讼的司法实践中，却被大量地运用，为查处各类刑事案件起到了重要作用。许多流窜作案、结伙作案或者多次作案后逃离现场的犯罪嫌疑人就是在潜逃中因暴露出种种破绽而被公安机关依法盘问留置。大量的案犯在被盘问的过程中交待了犯罪事实， 然后在法定留置期限内被公安机关采取了强制措施，案件得以破获。正如治安管理处罚法规定传唤时间一样，很多人认为传唤时限应设为8小时，但是执法者及有识之士最终从执法实践的角度在立法上设定了24小时的传唤时限。

　　三、继续盘问较长时间的留置期限所带来的问题

　　1、盘问留置剥夺了违法犯罪人的人身自由，却无法折抵处罚期限

　　我们在办案中，时常遇到有些案件的犯罪嫌疑人、被告人在被刑事拘留或逮捕前有过被留置盘问的经历，公安机关的提请批准逮捕书、起诉意见书均未加以注明，只注明了刑事拘留、逮捕或者采取其他强制措施的时间。最高人民检察院颁布的起诉书样式也规定起诉书中只要载明对被告人采取刑事强制措施的情况，所以，检察机关的起诉书也对留置盘问时间不加以表述。这种做法从法律的角度来分析，似乎并无不妥之处，理由是留置盘问不属于刑事强制措施。因此，对被判处有期徒刑未宣告缓刑的罪犯，法院在计算刑期时，是从罪犯被拘留或者逮捕之日起计算的。

　　那么，刑事拘留之前的盘问留置是否可以折抵刑期呢?实践中司法机关往往无视这一客观事实的存在，造成的后果就是罪犯实际被剥夺人身自由的时间比判决的刑期长一、两天。同样，我们在办理行政拘留违法案件时也存在拘留时间的问题。违法行为人被盘问留置两天，又被裁决行政拘留15日，那么其实际限制人身自由的时间可能是17天。这个问题应当由立法明确。要么明确规定因留置时间短，其对人身自由限制相当宽松，可以私权让公权。正确留置统一不予计入刑事、行政处罚时限。错误留置纳入最高人民法院行政庭曾于1997年10月29日作出(1997)法行字第21号《关于对当事人不服公安机关采取的留置措施提起诉讼法院能否作为行政案件受理的答复》，认为留置是公安机关行政管理职权的一种行政强制措施，属于《行政诉讼法》第十一条第一款第　　(二)项规定的人民法院行政诉讼受案范围。 进行监督及行政救济。要么就统一计入处罚期限。以便司法实践执行。

　　2、盘问留置的一些标准规定尚不明确，运用随意性较大

　　(一)司法实践中盘问留置通常表现为将被盘问人关押在公安机关的留置盘问室限制其人身自由。相当多的派出所、刑警大队和巡警值班室等一线单位都设有盘问留置室。留置的时间一般为一至两天。留置盘问的主观随意性大，公安机关的人民警察只要认为被盘问对象有违法犯罪嫌疑，就可以报请对其继续盘问并可能留置，人民警察法第九条规定的四种情形证据标准不够清晰，也就可能导致证据要求相对低，只有靠程序方面所长审核是否盘问留置，局长审核是否延长盘问留置。继续盘问后是否留置的标准有待明确，以防止继续盘问的滥用。由于一般性行政强制措施应用范围较广，使用频率较高，法律对其规范的程度较低，行政机关采用一般性行政强制措施的随意性较大，一般性行政强制措施引起了立法机关、理论界和实务界普遍关注。(二)盘问留置的次数在法律上未作具体规定，实践中难以避免连续使用继续盘问留置的问题。(三)由于继续盘问可以留置，而传唤、强制传唤、拘传没有法律明确，笔者也只是学理分析，其是否可以留置也有待法律明确。否则还是像现在这样不知所措，让警察陪着被传唤人。或者规避传唤这样的强制措施。