WTO体制下贸易救济司法

　　一、WTO体制下贸易救助司法审查制度的基本属性

　　(一)什么是贸易救济(Trade Remedies)制度

　　何谓救济(REMEDY，有时称救助)?按《布莱克法律词典》的解释，救济是指法律救济，公法救济。法律救济是一种法律实施的方法，系指根据法律来预防或纠正错误的行为，以恢复法律所维护的权利义务的平衡，保护利益相关人的合法权益。其主要价值是权利、公平、公正。公法救济有行政救济和司法救济。[2]

　　何谓贸易救济?贸易救济，是一个在国际贸易自由化背景下所产生出来的概念。通论认为狭义的贸易救济是指“两反一保”(反倾销，反补贴，保障措施)。本文进一步从国际法与行政法结合的角度指出：贸易救济是指在进口产品倾销(Dumping)、补贴(Subsidy)和过激增长等给其国内产业带来损害的情况下，进口国国际贸易管理机关依法启用的反倾销(Anti-dumping)、反补贴(Countervailing)与保障措施(Safeguards)等维护贸易公平，保护国内产业的行政措施。其理想意义上的宗旨是给不公平贸易或进口过激增长中的合法权益受损方法律救济。反倾销 (Anti-dumping)、反补贴(Countervailing)与保障措施(Safeguards)等贸易救济措施是一种行政救济，而对该贸易救济行政措施的司法审查，则是司法救济。它们都是运用公共权力保护私权益的一种方式。?

　　一般来说，为保证商品在全球市场的尽可能流通与顺利交易，世界贸易组织不允许各成员[3]对国家的进口贸易进行限制。但是，自由贸易是一把双刃剑，在其能积极有效地促进世贸组织各成员乃至全球经济持续、健康、快速发展的同时，也很可能因不公平贸易和不正当竞争而给某些成员方的民族工业、农业、服务业等带来巨大的损害，从而破坏其国家利益，并最终殃及全球经济。因此，为了维护公平贸易和正常的竞争秩序，世贸组织便允许各成员方在进口产品倾销(Dumping)、补贴(Subsidy)和过激增长等给其国内产业带来损害的情况下启用反倾销(Anti-dumping)、反补贴(Countervailing)与保障措施(Safeguards)等手段，以有条件地[4]对进口贸易进行某种限制。这里的反倾销、反补贴与保障措施等做法，就是我们所说的国际贸易救助(有时简称贸易救助)，其中反倾销与反补贴针对的是价格歧视(Price Discrimination)这种不公平的贸易行为,而保障措施则是针对产品激增的情况。当然对贸易救助涵义也存在着其他界定。美国国际法学界晚近也有将反垄断作为贸易救济措施之论文。兹暂不论。?

　　(二)什么是司法审查(Judicial Review)制度

　　在介绍司法审查的定义之前，不妨先引进另外一个概念：违宪审查。所谓违宪审查，根据西方法学家的解释，是指国家针对立法机关制定的法律的合宪性、对行政机构及其工作人员实施的行政行为的合法性(部分地也包括合理性)[1]审查并做出具有法律意义的裁决的一项基本制度。审查一般都是由国家司法机关——主要是最高法院或宪法法院——通过严格的司法程序做出的，因此，一定意义上讲，违宪审查制度其实就是违宪司法(Judicial)审查制度，简称司法审查制度。但有必要指出的是，这里的司法审查是一个宪法学意义上的概念。由于其审查对象既包括政府机构及其工作人员所实施的行政行为，又包括立法机关的立法行为，因此学理上一般称之为广义的司法审查。其理论根据可参见美国《韦伯斯坦法律词典》对司法审查的定义：司法审查是“赋予法院系统撤销被法官宣布违宪的立法或者行政行为的权力的一项宪法原则”。[2][page]

　　但是，司法审查往往还在另一意义上被使用，那就是在行政法学意义上。在中国行政法学学科范围内，所谓司法审查，是指司法机关应行政相对人的申请而对行政机构及其工作人员所实施的行政行为的合法性(部分地也包括合理性)进行审查并做出相应裁决的活动。对于前述宪法学意义上的概念而言，由于该种司法审查定义排除了以立法机关的立法行为为审查对象的内容，因此学理上一般称之为狭义的司法审查。本文即是在该种意义上来使用该词的。

　　在我国现行法律框架下，所谓司法审查，从一定意义上来说，就是指行政诉讼或行政审判。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。表明：对具体行政行为的合法性进行审查是中国司法审查的主要内涵。?

　　(三)什么是贸易救助司法审查制度

　　WTO 体制下贸易救济司法审查制度有时也称贸易救济司法审查制度，是指世贸组织各成员的法定司法审查机关[3]根据WTO法的要求,基于对政府行政行为的监督和对相对人合法权益的保护，应相对人的申请而根据对政府有关机关所实施的国际贸易救助行为的合法性(部分的也包括合理性)问题进行审查,并作出裁决的一项重要法律制度。由此可见：贸易救助司法审查制度的当事人主要是原告，贸易救济措施的利害关系人，即被告是采取贸易救济行政措施的进口国当局，审查机关是接受原告起诉的机构。因各国宪政体制不同而异。?

　　国际贸易救济司法审查具有以下几个主要特征：?

　　第一，就法定司法审查机构的设置及其组成而言，世贸组织并无统一的要求，其既可以是司法法庭，也可以是仲裁法庭，甚至还可以是行政法庭(或裁判庭);而且，从世贸组织协议和协定的规定来看，只要成员方能够拥有一套法定的程序、并且确保其对行政权利的救济是独立而公正的，该法庭或机构也不必是常设、固定的。我们以为，这是国际贸易救济司法审查制度的最重要的特征之一。?

　　第二，就审查对象而言，仅限于世贸组织成员方政府及其工作人员所实施的反倾销、反补贴等国际贸易救助措施。从这里可以得出这样两个推论：一是国际贸易救助司法审查主要争讼法律关系[4]的主体中必有一方是成员方的政府机构，而且是中央或者说是全国性的政府机构;二是就受案范围来说，其主要限于与反倾销、反补贴等国际贸易救助措施有关的政府行政行为，如开展反倾销调查、采取临时措施、征收反倾销税、行政复审等。?

　　第三，就司法审查的法律适用依据而言，主要是指成员方的国内法中有关或者影响国际贸易的法律、法规及其他规范性文件，此外也包括一定范围内的世贸组织规则或协定。?[page]

　　第四，就裁决形式来说，多为撤销判决和赔偿判决。当然也包括其他一些形式，比如在欧盟的国际贸易救助司法审查法律制度中，由于其实行的是欧盟和成员国的两级受理体制，因而在司法实践中还存在着先予裁决[1]这种独特的裁判形式。?

　　第五，就其判决影响而言，不仅具有法律后果，而且具有广泛的强烈的国内外经济后果，并可能产生较大的国内外政治影响。?

　　WTO 体制下贸易救济司法审查制度与贸易救济司法审查制度，严格说来这二者并不等同，相对于“WTO体制下的贸易救助司法审查”而言，“贸易救助司法审查”的意义要广泛一些，其不仅指涉世贸组织的成员方，也指涉一些尚未成为世贸组织协定的缔约方、但其国内却也建立起了国际贸易救助司法审查机制的政府。事实上，二者之间的不同还表现在这样一点：就世贸组织各成员来说，在国内法律秩序中建立国际贸易救助司法审查机制乃是一项强制性的义务，但对于非成员而言，却并无该项要求，哪怕其政府行政机构及其工作人员所实施的国际贸易救助行政行为经常构成对其他国家市场主体合法权益的侵犯。?

　　(四)WTO 体制下贸易救济司法审查制度的本质属性

　　WTO 体制下贸易救济司法审查制度，就其性质而言，是国际贸易争端的法律解决，不是政治解决;是国际贸易争端的诉讼解决，不是非诉讼方式(ADR)解决;是国际贸易争端的 国内层面(demestic leve)或超国家层面(Super national,例欧盟)的诉讼解决，不是国际层面(international level)的世界贸易组织争端解决机构层面的争端解决;是在国际经济组织(WTO)法律约束下的国际贸易争端的国内解决，不是纯国内法问题。它是一个法律问题，但不局限于法律问题，其司法审查的影响因素与判决效力，与政治问题、经济问题密不可分。[2]

　　就贸易救助司法审查制度与WTO争端解决机制的关系而言：WTO争端解决机制也好，WTO 成员的贸易救助司法审查制度也罢，实质上都是世贸组织为确保《WTO协定》及其附件所规定的权利义务能在各成员方领土范围内得到尽可能的执行和遵守而设立的一种保障机制，所不同者，主要是一个设在世贸组织(国际)层面，而一个却设在成员(国内)层面。?

　　具体而言，当世贸组织某成员方的一个从事国际贸易活动的私人主体认为自己的合法权益受到世贸组织某另一成员方政府行政机构行为的侵害时，它既可以选择间接启动国际救助程序，也可以选择直接启动国内救助程序。两种程序各自独立，相互之间并无层级或隶属关系。前者适用DSU的相关规定，后者则适用各成员方的国内法：一方面，国内司法审查机构在对国际贸易救助行政案件进行司法审查时，无须等待DSB的建议和裁决，DSB的建议和裁决对于成员方的国内司法审查机构而言没有直接约束力(充其量只具有一定的说服力)，而国内司法审查机构也无义务就案件争议问题提请DSB作出指示;[3]另一方面，DSB受理国际贸易救助争端案件，也无须等待有关成员方的国内司法审查机构作出裁决，因为DSU从未要求争端解决程序的启动必须以当事人“穷尽当地救济”为前提。?[page]

　　此外，从涉案当事人的角度看，启动成员方国内的国际贸易救助司法审查程序比启动WTO的争端解决程序要及时、经济和主动一些，因为后者的启动首先得取决于该当事人的本国政府是否愿意代表其行使外交保护权，而其本国政府在考虑是否行使外交保护权时往往要考虑到多种因素，如本国利益丧失和减损的程度、启动争端解决程序的费用以及与被诉成员方的国际关系等等，这些因素都在一定程度上会影响到争端解决程序的实际启动。

　　二、WTO 体制下贸易救济司法审查制度的价值考量

　　法律价值是法律对社会主体的需要和利益的满足，即法律社会主体生存和发展所具有的积极作用和意义。法律价值是一个动态的社会历史范畴，同时又是一个多层次、多元的体系。平等、正义、安全秩序和效益等都是法律的价值目标。?

　　世贸组织各成员为什么要建立针对国际贸易救助行政行为的司法审查制度呢?其考虑的因素究竟有哪些?笔者认为：世贸组织各成员之所以要建立针对国际贸易救助行政行为的司法审查制度，其主要是出于这样六种考虑：实现WTO的组织目标、遵循WTO规则、行政权利救济、行政权力控制、司法审查方式平纷息讼的优势以及成本-效益原则。我们可从这六个方面来考量WTO 体制下贸易救济司法审查制度的价值。?

　　(一) 价值之一：按照“无救济，无权利”的原理，WTO 藉此实现组织目标

　　前已述及，实质上都是世贸组织为确保《WTO协定》及其附件所规定的权利义务能在各成员方领土范围内得到尽可能的执行和遵守而设立的一种保障机制，其目的是保障WTO 的反倾销、反补贴、保障措施等规则得到有效实施，进而建立一个成熟、公平、有序的国际贸易环境和市场。成员方贸易管制机关有权依法采取反倾销、反补贴、保障措施来打击恶意倾销产品，救济受损权利，恢复市场平衡。但是由于行政权的开放性，自我扩张性，自由裁量性，以及利益集团的压力，往往可能滥用这种权力过度采取贸易救济措施，高筑贸易保护非关税壁垒，阻碍GATT/WTO 促进贸易自由化的组织目标实现。贸易救济司法审查机构，作为一个法律羁束性远比行政机构强的行为体，运用司法审查程序，对贸易救济行政行为进行纠正或确认，无疑会有助于相关方的私利益、成员的国家利益与WTO组织中国际大家庭的利益，有助于WTO 组织目标的实现。

　　(二)价值之二：按照“条约必须履行”的国际法原则，各成员藉此实施WTO相关规则

　　易言之，建立国际贸易救助司法审查制度是世贸组织强加给各成员的一项基本义务，成员方无从拒绝。世贸组织各有关协定和协议规定，每一成员应维持或尽快设立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，以便能够迅速审查和纠正与国际贸易救济有关的政府机构行政行为。[page]

　　我们以为，这是国际贸易救济司法审查制度在世贸组织各成员方内部得以建立并完善的首要基础。虽然，在成为世界贸易组织的成员之前，世界上许多国家(包括欧盟和一些独立关税地区)的宪政体制框架内就已经确立了对政府行政行为实施法律监督的司法审查制度，但是，就针对国际贸易救助行政行为而开展的司法审查活动而言，其从来没有像今天这样容易被世界各国所实践，尽管国际贸易救助行为——不论从理论上说还是从司法实践而言——可能早已经包含在了各国的司法审查或行政诉讼受案范围之内。正是因为WTO义务的普遍性、国际性和强制性，才真正有效地保证了国际贸易救助司法审查制度在各成员方宪政体制框架内的建立、维持和成功实践。?

　　以中国(本文仅限于大陆地区)为例，早在1989年，国家最高立法机关就制定并颁布了中国的司法审查法——《中华人民共和国行政诉讼法》。该法第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”其第11条和第70条又接着规定，“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件”，“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。”这就是说，至少从学理上讲，(具体的)国际贸易救助行政行为是包含在《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的受案范围之内的，而该法的开始施行时间比中国政府加入世界贸易组织(以下简称“入世”)并自愿接受其规则和原则约束的时间整整早了十二年。但是，理论终归是理论，十二年来，尽管运行中的中国司法审查制度已经取得了相当不菲的发展成绩，但是在某些关键(或者说重要)的领域却依然未能取得突破性的成就。不仅抽象的国际贸易救助行政行为一直是法院司法审查的禁区，就是针对具体的国际贸易救助行政行为而提起的诉讼，法院也鲜有实在的案例。这是为什么呢?我们以为，主要是因为“入世”之前中国政府在国际贸易救助司法审查制度的体系建设和司法实践方面并没有受到足够多的国际压力。

　　(三)价值之三：为贸易市场主体权利提供司法救济途径，平衡自由贸易和公平贸易

　　易言之，贸易救济司法审查制度能为市场主体的行政权利多提供一个公正救济之途径。对世界各国之国际贸易主体行政权利的公正救济是实现国际贸易自由化和公平竞争的关键，也是国家外贸持续增长、国民经济持续健康发展的重要保证。因而世界各国大都非常注重市场主体行政权利救济机制的建设。世贸组织各成员之所以要建立并维持国际贸易救助司法审查制度，其根本动机就在于能在已有的行政程序救济机制、行政司法救济机制、行政复审救济机制等行政系统内部救济渠道之外再为市场主体行政权利的公正救济多提供一条可能的外部途径。?[page]

　　(四) 价值之四：运用司法权监督贸易管制机关严格依法行政

　　易言之，国际贸易救助司法审查制度有助于防止政府行政权力的滥用。成员方国际贸易救助司法审查制度的建立和维持，部分地也是出于权力监督与制衡的考虑。众所周知，世贸组织的基本宗旨是“贸易自由”与“公平竞争”。而要实现国际贸易的自由化和公平竞争，如何适当地制约和监督成员方政府的行政权力就成为关键。因为正是成员方政府的行政行为——而不是某一国际贸易商的商行为或行政参与行为——构成了国际贸易自由化和公平竞争的最大危险。国际贸易救助司法审查制度，由于其审查主体的相对独立性、审查程序的司法性以及审查依据的权威性等特点，使之成为了成员方内部防止政府行政权力滥用的一个极佳手段。?

　　(五)价值之五：更具公正性，利于发挥法律的指引、评价、预测、教育和强制等规范作用

　　较之其他方式，司法审查的方式解决国际贸易争端有诸多优点。众所周知，诉讼(司法审查)是专为解决社会冲突而产生的法律机制。国际贸易救助行政纠纷作为社会冲突之一种，其虽有当事人私下协商、第三人调解、仲裁和法律诉讼等多种处理方式，但最有效用的显然就是法律诉讼的方式。这不仅是因为其在客观上被注入了更多的有关“公正”的内涵，从而使得争议双方打从程序一开始就对最后的结果满怀期待，还因为通过诉讼程序的逐渐展开，法律的指引、评价、预测、教育和强制等规范作用都能渐次得到实现或部分实现。这也是世贸组织各成员普遍都愿意在国内积极地去构建国际贸易救助司法审查制度的原因。?

　　(六)价值之六：建立贸易救助司法审查制度还有助于成员方减少交易成本、降低交易费用

　　最后的但不是最不重要的是建立贸易救助司法审查制度的效益价值。在公平、安全秩序和效益所有这些价值目标中，效益具有十分重要的地位。?

　　相对于世贸组织层面的贸易政策审议机制(Trade Policy Review Mechanism，简称TPRM;其负责管理的机构是Trade Policy Review Body，简称TPRB)和WTO争端解决机制(Dispute Settlement Mechanism，简称DSM;其负责管理的机构是Dispute Settlement Body，简称DSB)而言，从“成本-效益原则”角度考虑，发生国际贸易救助纠纷时通过成员方自己国内之司法审查途径解决更为有利。因为，根据《建立世界贸易组织马拉喀什协定》(Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization，以下简称《WTO协定》)和《关于争端解决规则与程序的谅解》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，简称DSU)以及TPRM的规定，一旦国际贸易商认为某成员方政府行政机构及其工作人员的行政行为侵犯了其权利，或者认为成员方政府的贸易政策与WTO的规则和协定相冲突时，其就可以通过本国政府而将该问题提交到DSB或TPRB进行审议，这样，政府就很可能会被要求在非常短的时间内就相关贸易政策作出调整或者承担相应的责任。但是，如果成员方国内已经为国际贸易纠纷提供了一个值得信赖的司法审查救济途径，而纠纷当事人也自认为可以在成员方管辖区域内寻求到足够充分的救济，则其至少可以为政府贸易政策及产业结构的调整赢得时间;如果运气又非常不错的话，其还很有可能从根本上减少或者避免在相反条件下根本就无从减少或者避免的政府间的贸易战。而且尤为重要的是，良好的司法审查机制以及其他形式的行政权利救济机制的建立，也有助于提升世贸组织成员方的国际形象，从而加大国家在国际贸易以及其他各个方面的国际竞争力。以上考虑也是促成世贸组织成员方积极主动地去建立并维持国际贸易救助司法审查制度的动因。[page]