利用钢铁贸易救济政策

　　结合中国汽车、钢铁、房地产等行业的发展状况、政府监管和新产业政策走势，国务院发展研究中心产业部会同国家发展和改革委员会、商务部、建设部、中国钢铁工业协会、中国汽车工业协会、中国房地产协会的主管领导和专家共同举办“2003中国产业发展论坛暨2004中国重点产业发展走势和政策展望”。主办机构还将吸收、提炼各方面的意见和建议，为国家制定相关产业政策服务。搜狐网进行图文直播。

　　顾春芳：

　　女士们、先生们，大家下午好，谢谢主持人，谢谢国务院发展研究中心给我这次机会与大家进行交流。

　　我国加入世界贸易组织已接近两年，正如加入WTO之前大家所预期的那样，加入WTO将是我国进入一个全面开放的阶段。一方面国内竞争力比较强的企业将会迎来比较广阔的发展空间，出口会大幅度增加。另一方面随着我国关税水平的降低，进口也大幅度增加。2002年出口325.7亿美元，同比增长22.3%，今年1至9月份我国出口3077亿美元，同比增长32.3%，但同时也隐含着问题，带来了挑战，我们认为第一个问题就是由于我国出口产品成本较低，出口价格低，出口大幅增加就容易引起国外对我国出口产品进行反倾销、保障措施和反补贴等调查，今年1至9月份进行的反倾销、保障措施调查就达到42起，比往年平均立案数和涉案金额都有所增加。

　　第二部分产品进口大幅度增加，对我国相应产业造成巨大的竞争压力，甚至造成的严重损害。针对上述机遇和挑战，如何在努力维持自身权利和义务平衡的基础上，利用WTO的规则，为我国国内产业结构的调整，增强国际竞争力等方面营造良好的外部条件，是大家普遍关注的一个问题，也是我们政府和产业必须认真思考的一个问题。

　　为适应加入WTO的新形势，我们上午部专门设立了WTO司、进出口公平贸易局等单位，其中进出口公平贸易局主要负责这么几项工作，一个是会同调查局等调查机关依法对进口产品进行反倾销、反补贴和保障措施调查，并根据调查结构采取相应措施。第二引导国内企业积极应诉反倾销、反补贴的调查。第三调查和应对国外实施的针对中国的贸易和投资上的壁垒。

　　第一，世界各国钢铁贸易及贸易措施的运用情况，当前国际钢铁市场竞争激烈，世界粗钢产量约9亿吨，世界钢材市场实际形成的每年有3亿吨的出口量，其中日本、欧盟、俄罗斯、韩国、乌克兰等国家和地区在全球钢铁出口贸易中占有主导地位，2001年世界钢材出口量为2.6亿吨，其中日本出口共2949万吨，居世界第一。俄罗斯第二，出口量为2558万吨，其后分别为乌克兰、德国、法国、韩国。2002年中国、美国和欧盟是世界上前三大进口国和地区。世界钢材出口量大幅度增加，其增长比例大大超过世界钢铁产量的增加。世界钢铁市场的竞争日益激烈，加上2002年下半年以来世界经济一直低迷，美国经济出现衰退，导致全球贸易萎缩，加剧了钢铁业国际市场的竞争，在这一重要国际背景下，各国钢铁业寻求贸易保护的呼声高涨。导致各国积极采取贸易措施，以限制进口。另一方面美国等发达国家通过制定新的国际规则，试图限制他们认为的不经济产能。世界钢铁贸易保护主义抬头，各国频繁使用贸易保护措施。近几年来特别受世界经济衰退的影响，贸易保护主义愈演愈烈。许多国家为了保护本国钢铁产业采取了各种公开或者是隐蔽的手段来限制。美国是运用反倾销、反补贴对钢铁进行保护最典型的国家。据统计80年代以来美国就开始对欧盟、日本、韩国、巴西等国家的钢铁生产进行反倾销和反补贴调查，1980年至1995年美国对其进口钢铁产品采取了159项反倾销措施，在1997年到2001年5年时间内美国共做出67项对进口钢铁产品进行反倾销税决定和两项实施保护措施的决定。我简单解说一下美国201钢铁保障措施案，可以说是近年来世界钢铁贸易的原子弹，它的采取掀起了近年来钢铁贸易保护的最高潮。美国实施201钢铁保护措施具有国际国内双重背景，从国际背景上分析反映了钢铁贸易保护的新动向，从美国国内背景分析，有迎合国内钢铁集团的需要，对美国制定经济和贸易政策有很大的影响力。近年来美国钢铁业陷入重重困难的境地。[page]

　　从政治层面看，美国发起201钢铁贸易保护措施有拉取选票的需要。各国都采取各种途径限制美国采取措施。2002年3到5月先后有欧盟、韩国、日本、中国、瑞士、挪威等八国提出争端解决磋商，在磋商未果的情况下各国又提出设立专家组的请求，2002年6月设立专家组获得通过。2003年7月11日专家组发布最终报告，裁定美国201钢铁保障措施理由不充分，违反WTO的有关规定。但是就这个案子美国已经向上诉机构提出上诉，尽管如此我们认为美国胜诉的可能性微乎其微。美国采取保障措施后我国迅速作出反映，一个是通过各种途径与美国交涉，向其提出贸易补偿要求，并要求产品排除。另外进一步关注各国的反映，与有关部门协调立场，提交贸易报复清单。特别是我国也第一次相应地采取了临时保障措施和最终保障措施。作为新加入WTO的一个成员，上述一系列活动在国际社会上引起了强烈反响。

　　第二方面讲一下发达国家力图建立新的规则限制钢铁后起国家的发展。世界各国除积极应用钢铁贸易救济措施以外，还用OECD等限制钢铁后起国家的发展。目前主要是OECD钢铁补贴协定，是OECD在美国推动下召集全球38个国家和地区召开的多边谈判，他们制定的协定全称称作《关于减少和消除扭曲贸易的钢铁补贴的协定》。这个协定草案对WTO的反补贴协定做了较大修改。这个协议不仅将约束各类钢铁产品的进出口部分，而且还将包括所有国内生产和国内销售的产品。OECD协议主要谈判参加方认为中国是世界第一大产钢国，没有中国的参加协定的谈判是毫无意义的。尽管我国不是OECD的成员但是他们极力要求我们参加该谈判，我国政府权衡利弊决定参加该协议的谈判，提出不能任意扩大禁止性补贴的范围，要求确认中国的发展中国家地位的主张，希望通过谈判最大限度地表达我利益所在。比如今年10月8日在巴黎举行的谈判会上，北美钢铁协会和美国钢铁协会就攻击中国再继续扩大产能，不能接受中国作为发展中国家的地位，我国代表团有利驳斥了美国钢铁协会的攻击性言论。

　　面对上述国际形势我国钢铁企业应该未雨绸缪，积极做好准备。在应对国外贸易救济措施调查工作中要重点做好非市场经济地位和特殊保障工作，大家知道在国外对我国产品反倾销调动中我国长期被视为黑市场经济国家。因此经常出现本没有倾销的产品被计算为存在倾销活动。在部分企业积极应诉和政府强烈交涉下，美国、欧盟和加拿大等一些国家已经在部分案例的裁决中给予我某些行业以市场经济地位。因此在以后的应对工作中除了政府积极交涉外，企业也应该积极申请其市场经济地位。[page]

　　所谓特殊保障措施是在中国加入世界贸易组织议定书第16条作出的规定。意思是指从中国入世12年之内如果我国某一产品出口对WTO某一成员造成市场扰乱，该成员就可以对我国采取限制措施。与一般保障措施不同的是，特殊保障措施的危害在于案件调查发起的门槛很低，而且只针对中国产品，容易引起连锁反应。经过我积极交涉，到目前为止，虽然美国、印度、土耳其等国对我发起了8期调查，但是到目前为止尚没有一期对我采取措施。非市场经济地位和特殊保障措施，特别是特别保障措施在未来十几年内将是我国出口进一步扩大的巨大威胁，因而需要重点应对，以保障我正常出口。

　　第二大问题我讲一下我国钢铁进出口贸易的现状。一，我国近几年钢材进口贸易量进一步上升，由于我国国民经济持续高速增长，国内需求不断扩大，表现在对钢材的需求上也是非常突出的。钢材的需求不断增加，钢铁进口量在国内产量进一步扩大下也是持续不断增长。2000年以后我国钢铁产量呈逐年上升的势头。2000年共进口2071万吨，2001年共进口2540万吨，2002年进口2909万吨，2002年我国钢铁产品进口量首次超过美国，跃居世界第一位。第二我国钢铁产品量与进口量相比水平相对较低。2000年以来国内钢铁产品出口数量总体呈下降趋势。第三钢铁产品净进口量逐年增加。2000年和2001年在一千到一八百万吨之间，预计今年国内钢铁净进口量在三千万吨左右。对我国钢铁产品进口量较大，而相比出口量较低的情况需要正确地分析。第一我国国内钢铁生产的总量相对不足，确实存在一定的缺口，因此每年保持一定量的进口是正常的。第二，我国钢铁产品生产呈现明显的结构性不足，由于我国国内技术水平的限制和产品结构不尽合理，尽管我们是世界上第一大钢铁生产国，但一些高端产品供应不足，甚至没有生产，导致国内对这一部分钢铁产品需求强烈。因而保持对这一部分产品的进口我们认为是必要的。第三，我们能够生产的一些大宗钢铁产品有些由于在质量、性能与国外产品有一定的差距，也进一步刺激进口，抑制进口。关于我国大量钢铁产品的进口对不同的产品应有不同的分析。对贸易救济措施的运用也应有恰当的把握。我们认识到产业应密切关注的是我国已有一定生产能力，并且正在处于结构调整阶段的同类产品的进口情况，如果这些产品进口增加对国内产业造成损害和损害威胁，产业就可以考虑申请对该产品的贸易救济措施的调查。

　　第三大问题我谈一谈我国钢铁贸易措施的实施情况及其效果。比起欧美、澳大利亚和加拿大等国家来，在钢铁贸易措施上我们使用的频率比较低。到目前为止我国仅对钢铁采取过三起反倾销措施和一起钢铁保障措施。美国于3月5日对16种进口钢铁产品实施保护措施后，欧盟于3月29日起对15种进口产品采取了保护措施，由于中国、美国、欧盟是全球最大的钢铁进口国和地区，美国欧盟一限制钢铁的进口，就必然造成钢铁贸易的转移，给我国市场和钢铁产业造成巨大压力。2002年4月19日中国钢铁工业协会联合一些大型钢铁企业向政府调查机关正式递交了申请，请求对部分进口钢铁产品进行保障措施立案调查，并尽快采取临时保障措施。政府调查机关于2002年5月20日决定对普通中厚板等25类进口钢铁产品进行保护措施立案调查，于5月24日起对17类进口钢铁产品采取临时保障措施。我国钢铁保障措施的实施可以说在国际社会上影响深远，意义也是很重大的。表现在这么几个方面，第一，充分享受了WTO规则的，及时防止了钢铁贸易转移的冲击。这次钢铁保障措施是我历史上第一次运用保护措施这个法律武器，来维护国内合法产业的案件，体现了我国政府加入世界贸易组织后有决心、有能力、有勇气利用世贸组织的协议来维护自身的利益。国内钢铁企业对我们政府部门按照世贸组织规则，积极采取措施以保护国内产业的安全表示坚决支持。第二我钢铁保护措施得到了国际社会的尊重。第三，我保障措施的制定和实施坚持了维护我国产业利益的根本立场，同时也适当考虑了一些合理要求，保证措施的正当性。第四，我钢铁保障措施妥善处理了上下游产业的关系，钢铁保障措施无疑是应国内钢铁产业申请发起的，目的在于保护国内钢铁产业，但同时我在裁决以及产品调整过程中也充分考虑到下游产业的利益。措施既合理保护国内钢铁产业，又没有对下游用户造成不合理的负面影响，较好地实现了保证措施的目的。第五，我钢铁保障措施对钢铁产业的发展产生了良好的效果，表现在一定程度上抑制和涉案产品高速增长的趋势，缓和了进口产品对国内生产的压力，促进价格钢铁的恢复性增长，也为钢铁产业的结构调整提供了稳步的外部环境，赢得了宝贵的时间。[page]

　　第四个大问题，讲一下我们应正确看待和使用WTO贸易救济规则。加入WTO以后，我国认真履行入世的承诺，对从中央到地方的经济贸易政策、法规进行全面清理，做了大量的废除和修订工作。同时也制定了体现WTO规则的新法规和新政策，在促进贸易自由化方面，为履行承诺作出了积极不懈的努力，但另一方面我们也应当清醒地认识到加入WTO并不是我们被动地适应规则，同时也应该利用WTO规则在WTO框架内有效维护我国合法权益。我们知道WTO的宗旨以及21世纪各国明确发展目标都是提高资源的有效利用率，保证经济的可持续增长，实现共同发展，这是世界各国的根本利益所在。对WTO规则的运用要求掌握的要准，我们应该认识到世贸规则不是万能的，只能保护框架规定内的。另外世贸组织采取的是“民不举官不究”的做法。在WTO新一轮规则谈判中我国就强调必须保证发展中成员的全面和有效的参与，促进发展中国家的发展。在使用贸易救济措施中我们认为应该注意以下几点，贸易措施的使用要兼顾经济利益和国家战略意义。第二，贸易救济措施的使用应该坚固上下游产业的利益，达到国民经济整体利益的平衡。第三贸易救济措施的使用应该立足于国内产业，服务于国内产业结构调整和增强国家竞争力。

　　国际贸易救济措施一方面为优势企业升级创造环境，另一方面又要起到促进落后和劣势企业退出市场的作用。第四，贸易救济措施的使用要求政府转变角色，完善机制，要进一步发挥行业协会、商会和企业的作用。协会和商会作为连接政府和企业的桥梁和纽带，能够做到单个企业所做不了的事情，比如监控整个产业状况，跟踪国际国内市场的变化，指导和协调起诉和应诉工作等，所以我们应当充分发挥商会和行业协会的积极作用，并调动起他们在这方面工作中的主动性和积极性。企业是市场经济的主体，是提起反倾销、反补贴申诉的主体，也是进行反倾销应诉的主体，缺少了企业的积极参与，很难做好公平贸易的工作。企业要增强运用经济贸易措施的意识，提高自我保护能力。在贸易救济措施上我们清楚地看到国外企业比我们有着强得多的意识，但是我国在这方面比较薄弱。增强运用贸易救济措施的意识迫在眉睫，企业要学会在WTO框架下保护自己，要相互沟通学习，向有关部门反映情况。自身的利益只有通过自身的努力，才能得到根本的保护。

　　同时也想强调两点，贸易救济措施的使用具有法律性和政策性双重功能。对于某一产业采取贸易救济措施不仅是政策上的需要，而且还要符合法律规定。提起贸易救济措施的申请要根据法律要求的程序和形式来提交。再一个，贸易救济措施不是万能药，企业发展关键还在于练习内功，合理运用WTO规则来保护本国产业是必要的，但是通过贸易救济手段对传统产业的保护却不是长久之计，所以企业要消除过分依赖于贸易保护的思路。提高企业及产品的竞争力这才是企业正确的发展思路。我们讲应对关键是在国际竞争中把自己的事情办好，在WTO中发挥什么样的作用主要还是看综合国力和经济实力，我们做好应对工作归根到底还是要把自己的事情办好，这样才能在国际竞争中争取主动权。因此我们认为促进包括钢铁工业、汽车工业等国民经济各个产业的健康发展，促进国民经济和综合国力的提高，就是我们运用贸易救济政策的核心目的，也就是我们政府调查机关在入世以后新形势下所应做的不懈努力，谢谢大家。[page]