中国航空运输的创新与中国航空法
一、中国航空运输创新的现状
“中国民航”自1950年11月成立以来，已经走过了50年的历程。在这50年中，“中国民航”取得了巨大成绩，尤其是自中国改革开放以来，发展速度更是举世瞩目。除国内航线外，截止到2000年6月，我国空运企业飞达世界30多个国家的约60个城市，经营100多条国际航线和20多条至香港、澳门的地区航线，基本上形成了中国连接除南美洲以外的世界各地的直达国际航线网络。
在运输方式上，除了定期航班外，还有包机运输；运输市场上，逐步形成了竞争的航空运输市场；管理体制的创新方面，形成了以中国民航总局为领导、以航空公司和机场为主体的分工协作的航空运输体系。
从1995年中美签订修改中美航空运输协定的谅解备忘录开始，我国开始在双边航空协定中增列代码共享的内容。如中国国际航空公司与美国西北航空公司1996年签署的谅解备忘录规定，两公司之间的合作包括代码共享、航班时刻协调、电脑系统连接、常旅客系统连接、联合市场营销等。中国东方航空公司与国外航空公司有关的代码共享有：与法国航空公司计划从1999年开始在巴黎——上海航线上实施代码共享；与美利坚航空公司在美国境内点和北京、上海间实施代码共享；与大韩航空公司在釜山——上海航线上实施客运代码共享；中国南方航空公司与美国三角航空公司1997年签署的谅解备忘录规定，从1999年3月28日起，在广州——洛杉矶上实施代码共享。但我国尚未与外国达成有关第三国代码共享和本国企业代码共享的协议。
二、中国民航体制与航空立法
1．中国民航体制及其改革。
改革开放之前，中国民航一直是政企合一。十一届三中全会以后，民航拉开了全面改革的序幕。1980年3月5日，国务院、中央军委作出了改变民航领导关系的决定，把中国民航局从隶属于军队建制改为国务院直属机构，实行企业化管理。经过二十年的改革，中国航空运输业和民航体制发生了重大变化，取得了明显的成效。
（1）第一阶段的改革——“三家分晋”。始于1986年。这一阶段主要进行了以政企分开为原则，将航空公司和机场分设的管理体制改革。对所属政企合一的北京、上海、广州、成都、沈阳、西安等六大地区管理局进行一分为三的改革，先后成立西南、东方、国际、西北、北方和南方航空公司等六大骨干航空公司；组建北京首都国际机场、上海虹桥、广州白云、成都双流、西安西关、沈阳桃仙等6个机场；成立华北、华东、中南、西南、西北、东北6个地区管理局。对原拥有飞机的民航省、自治区、直辖市管理局和航站进行了改革，把航空运输和通用航空业务从机场分离出来，成立航空公司分公司。此外，将民航原各级管理机构从事的围绕航空主业的服务性业务分离出来，组建中国航空油料总公司、中国航空器材总公司、计算机中心、结算中心等9家专业性的直属企业。为了充分发挥中央和地方两方面的积极性，从90年代开始，相继成立了上海、厦门、海南、四川、深圳等16家地方航空公司，作为骨干航空公司的补充。目前，具有独立法人资格的运输航空公司共有34家，通用航空公司19家。
（2）第二阶段的改革——企业改革。开始于1994年。这一阶段突出了企业改革的内容，同时针对前一阶段体制改革的遗留问题开展理顺关系的工作。按照人员精干、机构精简、政企分开的原则，成立了行政性的民航福建、江苏、湖北、海南省局。理顺省局与航空公司分（子）公司生产运营关系，全国18个驻有航空公司分（子）公司的省、区、市局与航空公司分（子）公司签订协议，完善双方的职能，落实企业经营自主权。在探索机场管理体制多种模式的过程中，形成了民航投资民航管理、地方投资地方管理、联合投资联合管理等形式。按照国务院的指示，1988年10月，民航总局将厦门高崎机场下放由厦门市政府管理；1994年12月，将上海虹桥国际机场移交上海市政府管理。目前民航121个运输机场按产权所有和隶属关系分类，属民航直接管理的机场92个，属地方政府管理的机场26个，民航与地方联合管理经营的机场4个。民航空中交通管理体制进行了改革，成立了事业单位性质的六大地区空中交通管理局。
（3）第三阶段的改革——兼并重组。2000年7月21日，民航总局宣布，民航总局直属的10家航空公司将以国航、东航、南航为基础，重组为三大集团，非直属的地方航空公司可在自愿基础上参与重组。
2．中国航空立法的成就及其不足。
关于航空立法，国内方面，有1995年通过的《中华人民共和国民用航空法》，以及相继颁布的民用航空法律法规；国际方面，我国先后签署、批准了20多个国际公约和议定书，再加上与87个国家签定的双边航空运输协定，初步形成了我国的民用航空法律体系。
然而，我们必须承认，我们现有的法律法规远远不能适应我国航空运输业的发展。法律的滞后性和缺乏可操作性，在一定程度上限制了我国航空运输业的发展。比如《民用航空法》，在1997年我国对《刑法》进行修改和1999年《蒙特利尔公约》通过后，修改《民用航空法》已是迫在眉睫，因为其已无法与1997年《刑法》相衔接，更与国际公约的规定有一定的差距，难以全面规范和调整航空运输活动中产生的法律问题。
三、中国航空法变革的方向
1．以创新为导向构筑中国航空法律体系。
航空运输的创新是推动航空运输业和航空运输市场的根本动力，也是航空运输业和航空运输市场演变以及发展的关键因素。因此，以航空运输业和航空运输市场为基础的航空法律，也必须以创新为导向作出相应的变革。
航空法的体系是由其结构所决定的，要构建一个完善的航空法律体系，首先须构建一个科学的航空法的结构。笔者认为，中国航空法的结构应由航空政策、航空公法、航空私法构成，作这样的结构划分有利于充分认识这三部分法律的不同性质及特点。例如，航空政策是一个国家航空主管当局自己制定的公共航空运输政策，也属于公法范畴，由于航空政策的特殊性，中国民航总局具有运用航空政策的充分的自由裁量权，因此航空政策的法律机制只能从中国民航总局权力制衡的角度加以规范。民航总局的主要职能是为所有企业创造公平竞争的环境，强化监管和规范市场，强化民航飞行安全和空中管理职能。在某种程度上，航空监管可视为一种政府创造的“公共产品”，目的是为了使市场机制发挥更好的作用。就航空运输活动而言，首先要解决的是公法问题，诸如领空主权、领土、国籍、国家关系等。上述1919年《巴黎空中航行管理公约》和取代它的现行1944年《芝加哥公约》就是为解决航空运输中遇到的公法问题而缔结的。后来制定的为制止航空犯罪的1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》和1971年《蒙特利尔公约》，亦属公法性质。航空私法则是以权利为本位的法律，也是航空运输市场的“游戏规则”。上述三部分是互相联系的，从而构成一个完善的中国航空法律体系。 [page]
2．加强航空私法的建设。
航空私法主要涉及的问题是私法国际化的问题。在这方面，中国一直是相当积极的。改革开放以来，中国一直积极地参与国际民用航空组织和国际航协的活动，参与有关国际条约的讨论，截止到1999年9月，国际上已有的国际民航条约及议定书共42个，中国已参加的有24个。同时，国内航空立法也应尽可能地借鉴国际上的先进经验，尽可能与国际惯例保持一致。应当说在私法的国际化方面，中国已经取得了长足的进展。
