户籍制度改革背景下的选民资格界定

摘要：村民是村民自治的主体，村民、选民资格是村民自治中最基本、最核心的问题，而户籍制度改革直接影响到村民、选民资格赖以存在的法定基础——户籍。在村委会选举推行之初，我国户籍制度改革刚刚开始，人口迁移现象尚不突出。从社员转化而来的村民从户籍上进行界定比较容易操作。而随着我国户籍制度改革的不断推行，人口流动加速、人口迁移也变得频繁起来，如果仍将户籍作为必不可少的条件进行选民资格界定容易在实际操作中引发一些问题。本文论述了户籍制度改革给我国村委会选举中选民资格界定所带来的挑战，并在此基础上提出了解决问题的一些原则，以及由此引发的对农村社区权益封闭性的思考。

自从1982年宪法确定了村民委员会这一基层群众性自治组织的法律地位之后，随着政社分开，设立乡政府，村民委员会开始在全国农村普遍建立。在此基础上，村民委员会的民主法制建设逐步推开，1987年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法（试行）》）通过，并于次年实施。1998年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）正式通过实施。2002年1月，随着西藏自治区《村委会选举办法》的出台，全国除港澳台外的31各省市区都颁布了有关村委会选举的地方法规。在法律法规完善的过程中，村民委员会的民主法制建设实践也不断展开，这一实践在整个国家体制改革过程中不断得到丰富的同时，也受到了其它方面体制改革的挑战。其中国家调整城乡体制，将推进城市化作为拉动经济发展的重要战略，相继出台户籍制度改革措施对村民自治形成的挑战更为强烈。众所周知，村民、选民是村民自治的主体，村民、选民资格是村民自治、村委会选举中最基本、最核心的问题，而户籍制度改革直接影响到村民、选民资格赖以存在的基础——户籍。

户籍政策是对户口、户籍进行管理的各项制度措施的统称，一般指各级国家管理机关对其辖区内的户口进行调查、登记、申报，并按照一定原则进行立户、分类和编制的户口管理制度规定等。在计划经济体制下所建立的中国户籍政策具有鲜明的封闭性、天赋性和二元性，与世界通行的户籍政策相比，这一户籍政策具有的明显附加功能就是利用户籍管理控制人口迁徙，尤其是控制农村人口向城市的迁徙。1958年1月颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》确立了户口凭证迁移落户制度，以法规形式限制农村户口迁往城镇，开启了以户口管理控制人口迁移的先河。1964年国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定（草案）》和1977年国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》都明确提出户口迁移的原则为从农村迁往市、镇，由农业人口转为非农业人口要严格控制。《规定》还指出，严格控制市、镇人口是党在社会主义历史时期的一项重要政策，并明确了审批户口迁移的权限和手续，要求严格控制“农转非”。此后公安部下达“农转非”的内部控制指标，对“农转非”实行政策与指标双重控制的管理体制。

1978年开始，中国实行改革开放，并逐步转向市场经济体制，户籍政策也开始逐步调整，减少对人口流动的限制，放宽户籍迁移控制。1985年实行了居民身份证制度，并对居留城市的外来人口实行暂住证、寄住证管理，对人口流动的严格管制逐渐解除。1984年，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，对到集镇务工、经商和办服务业的农民及其家属有条件实行自理粮油户口制度，“农转非”开始有所放松。

从我国村民委员会及村民自治产生和发展的渊源上讲，改革开放后的农村土地使用制度改革是其产生的经济基础。随着农村土地承包的实行，社队管理体制逐渐解体，农村基层组织涣散，社会管理的客观需求催生了村民委员会这一组织机构。1987年11月通过的《村组法（试行）》最早使用了“村民”概念，尽管对没有村民进行明确解释，但是从法律适用的本意上是指村委会管辖范围内的居住农业人口，是拥有村集体土地等生产资料和其他财产所有权，并承担相应义务的农村集体经济组织成员。村民从社队体制中的社员转化而来，在各方面的标志都比较鲜明。在户籍上，村民为农业户籍；在住所上，一般在农村有住房并居住在农村；在职业上，从事各种农业生产劳动；在权利义务上，主要是承包集体耕地、缴纳税费提留等。尽管这些标志相互统一，按照其中任一标志都可以区分村民，但最明确的标志是具有农业户籍。而具有选举权的村民（选民）即指年满十八周岁，没有被剥夺政治权利的村民。此时在整个国家范围上计划经济体制依然占据绝对主导地位，在单位体制和户籍制度的束缚下，人口流动尚未大规模展开，社会成员的身份比较单一，比较容易确定其隶属于某个社会组织。具体到某个村庄，本村村民和选民的界定不是十分困难，利用户籍条件进行操作也十分容易。

20世纪80年代末，村民、选民资格的界定随着我国城乡体制、户籍制度改革而越发困难起来。一方面，农民开始大规模外出流动就业，并逐年递增。根据2000年人口普查资料，全国流动人口为12107万，其中从乡村流出的占73%，流入乡村的占26%。另一方面户籍制度改革逐渐推行，1992年，公安部发出通知，在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。1998年，国务院批转公安部文件，出台了婴儿随父随母落户、夫妻分居、户口年老父母投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其居住的直系亲属落户等政策。20世纪末，在城乡体制改革中，户籍制度改革力度加大。1997年，国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，在试点城镇允许有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，将在试点城镇实行的政策推广到全国县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇。此后，一些城市在改革中放宽了大中专毕业生、科技人员、投资者等群体的入户限制。一些省市改革户籍制度，有的以合法的固定住所、稳定的职业或生活来源等准入条件取代进城指标；有的则完全取消户籍性质的差异，实行城乡户口登记管理一体化，统一为居民身份。

正是随着中国户籍制度等改革的推行，选民的界定变得困难起来。2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》指出：“要认真研究城镇化、户籍制度改革、人口流动等给选民登记工作带来的新情况、新问题，保证广大村民群众都能依法行使自己的选举权利。”事实上，国家体制的不断改革也使得村民标志变得不再鲜明。在户籍上，村民依然多为农业户籍，但居住在农村的非农户籍人员不断增多；在住所上，一般在农村有住房，但有的开始在城镇购买住房，并居住在城镇；在职业上，在从事各种农业生产劳动的同时，大量的村民开始外出流动就业，从事各种非农职业；在权利义务上，有的村民尽管直接从集体承包耕地，但通过转包等有偿转让的途径，不再直接缴纳税费提留等，非农业户籍人员则没有任何集体权利义务，而且随着农村税费改革的进一步推行，村民义务更难以表现。更重要的是这些标志不再是相互统一的，出现诸多不相符合之处。因为户籍性质具有法定色彩，而且户籍性质的转换更为困难，在操作中人们选择使用最方便的还是户籍。村民标志的模糊也影响到选民的界定，根据《村组法》的有关规定，具体到某个村庄，一般本村选民的界定通常需要三个基本条件：（1）年龄条件：年满十八周岁；（2）户籍条件：具有本村户籍；（3）政治条件：未被剥夺政治权利。另外还有一些禁止性条款，例如精神病患者患病期间暂不予登记等。但是在村民委员会选举过程中进行选民登记时，完全依据这些条件进行操作，不但十分困难，而且远远不能适应城市化、户籍制度改革进程中人口大量迁徙的实际情况。[page]

随着我国转向市场经济，人口不断迁徙是一个不争的事实，这就在不同的地区导致不同的人口迁徙现象，就全国而言在东部沿海地区，第二、三产业发展较快，出现了大量的流入人口；而在中西部地区，第二、三产业发展较缓，出现了大量流出人口。就城乡地区而言，在城市、城乡结合部、城中村往往迁入人口较多；而在农村往往出现较多的流出人口。这些特定人口从不同角度进行划分可以区分不同类型，从户籍性质上而言，既有农业人口，又有非农业人口；从人口流动方向上讲，既有流动外出的人口，也有从外地流入的人口；而从人户关系上说，既有有户无人的，也有无户有人的。这类人口的最突出特点是本人所在地和户籍所在地的不一致，即所谓的“人户分离”。人户分离使得户籍标准就失去实际意义，但又因为这些人和村庄、和村民有具有千丝万缕的联系，他们是否可以进行选民登记直接影响到其本人民主权利的行使，影响村委会民主选举的群众基础，因此这类人口的选民登记问题值得认真研究，在村民委员会选举实践中得到妥善解决。

针对实际工作中，有关部门也在出台针对性意见。主管村民自治工作的民政部的意见是：凡地方法规已有规定的，按地方法规规定办理；地方法规没有具体规定的，县级政府应在调查研究的基础上制定具体解决问题的意见；地方法规和县级政府来不及规范或制定意见的，可以将有关问题提交村民会议讨论，按大多数村民的意见办理。而浙江省民政厅的具体意见是应考虑户籍、是否履行村民义务、居住时间在一年以上等因素，保证村民有一次和在一处有选举和被选举权。

作为《村组法》具体化的大多数省级地方法规有的也对此问题进行了规范，例如《浙江省村民委员会选举办法》第十一条规定，选民应当在户籍所在地的村进行登记；有特殊情况，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定；《北京市村民委员会选举办法》第十一条规定， 现居住地与户口所在地不一致，要求在居住地参加选举的，经居住地所在村的村民选举委员会确认，可以进行选民登记，但不得在户口所在地重复登记；《吉林村民委员会选举办法》第十三条规定：具有选民资格的村民，应当在户籍所在地的村进行登记；有下列情形之一的，经村民选举委员会确认，可予以登记，但是应及时通知其户籍所在地的村，其户籍所在地的村不再对其进行选民登记：（一）结婚后，在配偶所在地的村居住一年以上，户口尚未迁入的；（二）已经转为非农业户口，仍在原村居住并履行村民义务的；（三）其他户籍不在本村，但已经居住三年以上，履行村民义务，本人提出申请的。

对照各省市村民委员会选举实施办法等地方法规中有关选民登记条款可以发现，大多数省市都充分考虑到户籍制度改革及其人口迁徙对选民资格所带来的影响，并在地方法规中得到了一定反映。这些反映在充分尊重选民资格有关法律规定的基础上，结合不同省市的实际情况进行了一些调整。这些调整在户籍所在地原则之外，还补充了经常居住原则、权利义务对等原则和民主原则以处理人户分离问题。

所谓经常居住原则是指在非户籍所在地居住满一定期限（不同地方法规，有一年、二年、三年期限的不同规定，）予以进行登记，这有两方面的含义：一方面对村庄的外来人口而言，在现居地居住满一定期限，经过一定程序可能在现居住地进行选民登记，行使选举权利；另一方面，对村庄流动外出的人口，在外居住满一定年限，在选举时又无法取得联系的，暂不进行列入本届选民名单。

所谓权利义务对等原则是指是否具有选举权利关键要看是否尽村民义务。如果在居住地尽村民义务，按照有关规定缴纳各种税费，就可以进行选民登记。否则，就不能进行选民登记。权利义务对等原则也意味着一个村民在一次村委会换届选举过程中只能够行使一次选举权利，如果在户籍所在地进行了选民登记，行使了选举权利，就不能在现居住地进行选民登记，行使选举权利；反之，亦然。

所谓民主原则是指在尊重选民个人意愿的基础上，将特定人口或者个人是否要登记为本村选民，享受选举权利，提交村民会议或者村民代表会议讨论，最后根据大多数村民或者村民代表的意愿做出决定。

这三项原则的制定实施都在于要突破现行村民、选民的法定标准——户籍的限制，因在选民登记的三条标准中，正是户籍标准因大量人户分离现象的存在而在实际中难以操作。而在村民自治中，以户籍作为村民、选民资格标准的根本原因在于农村社区权益边界的封闭性，也就是说在村庄内部，村庄权利、利益的分配只能在村民内部进行。这种封闭性在经济发达的村庄表现得更为突出，不用说外来人口，即使是婚迁进入的非本村村民在享受村庄内部福利上也有很多限制条件。我国农村实行集体经济所有制，包括土地在内的集体财产都属于村集体所有，或者说属于全体村民所有。这里的全体村民，并非指村庄的全体居民，而是指拥有本村户籍的村民。目前我国户籍体制下，农村户籍比城市户籍更为封闭，农村的本村户籍大多源于继承，少数源于婚迁等原因，个人意欲迁移户口进入某个村庄并不会比进入城市更容易。因为村民外流、户籍外迁不会减少集体财富的分配，所以农村社区权益的封闭性主要是村民排斥外来人口。

但是在整个国家体制转轨过程中，市场经济体制必然会对村庄的封闭性形成强烈的冲击，尤其是在集体财富的创造上，村庄同样希望引进外来的资金、技术、人口等生产要素为村庄经济发展服务，为集体创造更多的社会财富。在一些经济发达的村庄，大量外来人口流入打工，有的村庄外来人口甚至是本村人口的几倍、十几倍。如果单纯以户籍作为依据确定村民、选民资格势必会限制一些希望为村民服务，同时又能得到村民认可的人进入村庄，而村民也只能在本村有限的范围内选择自己的带头人，这都不利于村庄的长远发展以及村庄封闭性的改变。此外，村庄对外来人口的拒斥也会强化外来人口的“过客”心态，影响他们对村庄的认同感及其生产劳动的积极性等。有鉴于此，在坚持户籍原则的基础上，适当地补充其它诸如经常居住、权利义务对等和民主等其它一些原则，在村民之外，对一些外来人口进行选民登记，吸收一些外来人口参加当地集体权益，尤其是政治权益的分配是恰当的。正是基于这种考虑，吉林、河南等省的村民委员会选举法规规定具有大专以上学历和中等专业技术职称竞选村民委员会成员的可予以登记；重庆市村民委员会选举办法规定，部队、机关、企事业单位离退休人员和离职回乡人员居住在本村的可予以登记。这都有助于打破村庄的封闭本质，在更为广大的范围内拓展村民的选择权，为村庄经济社会发展注入新的活力。[page]

总之，在户籍制度不断变革的背景下，人口流动加速，人口迁徙增多，利用户籍作为选民登记的唯一标准具有一定的局限性。而经常居住、权利义务对等和民主等原则的实施则照顾到了目前“人户分离”的实际情况，尤其是在本村选举办法中加以规定，按照民主原则在尊重个人意愿基础上，将特定人口或者个人的选民登记问题提交村民会议或者村民代表会议讨论，根据大多数村民或者村民代表意愿做出决定的做法具有较强的可行性。

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* 本文所说的选民是指村民委员会选举中有选举权和被选举权的村民。下同。