<font color=red>委托投票与流动票箱使用失范及对策分析</font>

　　委托投票，可以使那些因为种种原因不能亲自到投票站投票的选民，通过委托他信任的选民来行使自己的选举权。而流动票箱投票是由选举委员会派出工作人员携带票箱到选民住地或者工作场所，让选民民主投票，目的是为了方便老弱病残和居住分散、交通不便的选民投票。从这个意义上说，委托投票和流动票箱制度对于保障因外出务工经商或疾病等原因不能亲自参加投票的选民充分行使选举权利，起到了积极作用。这也正是设计委托投票和流动票箱制度的初衷。但我们在肯定委托投票和流动票箱制度功效的同时，对实际操作中暴露出来的问题亦不能忽视。

　　一、委托投票失范现象

　　由于缺少严格的程序规范和限制，法律对委托投票的规定过于原则，在实施过程中没有得到尊重和有效执行，限制不严，不易监督，有些地方采用委托投票的占到选民总数的50%以上，个别选区因为选民大量外出甚至达到90%以上，原来是作为辅助投票形式的委托投票反而成了投票的主要形式,由此而产生了舞弊和失真现象，难以保证选举的公正。具体而言，委托投票行为失范主要表现为以下五个方面：

　　1、全权委托。委托人在委托时没有表明自己真实的投票意愿，只是把自己的一票委托给他人即完事；至于受委托人投谁的票则悉听尊便。全权委托使委托投票变相成为委托选举，既不严肃、不规范，也于法无据。

　　2、口头委托。在投票选举中，委托人只是以口头的形式“交待”，并未以书面形式委托被委托人投票；选区工作人员也未认真履行认可程序，仔细核对《委托投票书》，致使委托投票随意性加大，造成委托混乱。

　　3、超额委托。由于选区工作人员“把关”不严，出现一个选民接受委托票超过三张，甚至一个选民接受十几张委托票的现象，由此造成选举舞弊和民意失真的结果。

　　4、指定委托。有的选区为达到提高参选率的目的，选举工作人员主动要求选民“接受”一些外出选民的委托投票。在一些外出务工、经商人员比较多的地方，指定委托投票几乎已成为一种主要的投票方式。委托投票中这种情形越多，其投票的真实性、结果的公正性就越值得怀疑，选举的民主性、法律性和权威性就要大打折扣。

　　5、强制委托。在一些家庭中出现家长特别是男人强制性地进行代票的现象，选民只能以家庭为单位去参加投票，一些妇女的选举权被剥夺。

　　二、流动票箱使用失范现象

　　流动票箱虽然在形式和表面上保障了选民的高参选率，但其操作中的许多方面却背离了我们选举制度的规定。目前，在各乡镇农村的投票选举中采用了设投票站和流动票箱两种形式，但主要是以流动票箱的形式来完成。这种形式中，由于缺乏选民以监票人身份的人参与，工作人员充当了监票人角色，委托投票的操作就显得更加随便了。大量地使用流动票箱，其弊端已经显现，具体表现以下三个方面：

　　1、流动范围随意扩大。不少选区为方便年老体弱伤病的选民投票选举，提高参选率，并以部分选民的厌烦情绪为由，任意扩大在流动票箱投票的对象。将这种对老、弱、病、残和其他不能到会、不能到站投票的特定选民所适用形式几乎用于了每一位选民。一旦发现投票进度慢、数量不够，选举工作人员即出动流动票箱上门收票，甚至代为投票。选举工作人员拿着票箱乱跑，随处可以投票，严重影响了投票选举工作的严肃性。

　　2、投票过程失去监控。由于法律本身没有对流动票箱的使用程序作出比较严格的规定，一些流动票箱往往成为实现高参选率的“百宝箱”。流动票箱容易包容大量不规范的委托选票，给选举掺加水分。个别工作人员贪图“省事”，不备流动票箱，直接把选票塞在兜里带回；有些工作人员借上门收票的机会，对选民投票进行“指选”，或代写时违背委托人的意志，达到“控制”选举结果的目的；为保证组织意图的候选人当选，甚至有的流动票箱工作人员，不是走家串户接受选民投票，而是自己填写选票凑数。

　　3、养成选民被动习惯。 设立流动票箱是为了方便那些居住偏僻、行动不便的选民投票。但设立流动票箱过多往往造成选民的依赖思想，不愿到主选区投票，而是等待工作人员上门。为了达到高参选率的要求，各选区只好“主动”流动到各家各户接受投票，选民只能被动进行投票。如果工作人员主动提出代选民写选票，往往造成部分选民抹不开面子而不能正确行使自己的选举权利。工作人员拎着流动票箱走村串户收取选票，这种“流动”实际上就是选举工作人员挨家挨户地到各家去“拉”选票。这养成选民被动习惯，导致了选民选举热情降低，影响投票的主动性和积极性。

　　三、规范委托投票和流动票箱使用的程序

　　上述委托投票和流动票箱使用失范的现象，正是由于实际工作没有按照选举法的严格要求进行所造成。由于委托投票和流动票箱不易监控，法律规定屡遭“变通”,必须从规范选举的角度出发严格加以控制，进一步完善委托投票和流动票箱的使用规定和程序，将委托投票与流动票箱使用控制在一定的比例内。

　　1、严格规范委托投票的操作程序。

　　在选举县、乡人大代表时，选举法等38条规定：“选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人。”选举法规定了委托投票的三个要件：经过选举委员会同意、书面委托、每一选民接受委托不得超过三个。但我们在法律上却很难予以认定每一委托是否符合这三个要件，由于实行秘密选举原则，委托投票中的隐性侵权现象事实上的存在，极大地影响了选举的真实性。

　　那么，怎样才能最大限度地减少被委托人不按委托人意愿投票的现象，从而更好地保护委托人的民主权利呢？根据选举法规定的委托投票的“三个要件”，委托投票必须符合以下程序：

　　（1）委托人和被委托人都必须是本选区选民。委托人和被委托人必须是本选区的选民，非本选区的选民不能在本选区内行使委托投票权。选举委员会及选区选举工作组要通过耐心细致的思想政治工作，鼓励外出选民回乡参加投票选举；要改变片面追求高参选率的做法，加强对委托投票形式的审查把关，明确告知委托人、被委托人的权利、义务；还可以在外出务工经商人员相对集中的地方设立选区，让他们直接参加投票。[page]

　　（2）严格控制委托人数，无特殊原因一般不能委托投票。选举期间没有外出，或者除文盲、残疾等原因不能写选票的选民，一般不得进行委托，其他选民也不得接受委托。因为如果选民对选举漠不关心，持无所谓的态度，不珍惜自己手中的一票，认为选代表与己无关，那就很难避免委托投票中的不严肃、不规范乃至不合法行为。这样规定有助于广大选民正确认识我国的民主制度和人大的性质、地位、作用以及选好人大代表的重要性，从而自觉珍惜并严格依法行使自己的民主权利。事实上，修改后的选举法实行的是“双过半”制度，即选区全体选民的过半数参加投票，选举有效；获得参加投票选民过半数的选票时，始得当选。在这一新的制度下，也不一定特别需要非常高的参选率，所以，对于委托投票应当严格控制在一定的范围内，减少每一选民接受的委托人数，确保委托投票规范进行。

　　（3）委托必须以书面形式。根据选举法的有关规定，选民如果在选举期间外出，可以书面委托其他选民代为投票。选民委托他人投票，必须开具《委托投票书》，注明委托某选民代为投票。受委托的选民必须凭委托书和委托人的选民证方可领取委托人的选票，并代为投票。工作人员在发放选票的同时将《委托投票书》收回，并在选民登记表上注明。口头委托一律无效。

　　（4）委托投票须经选举委员会或者选举委员会授权选区工作组同意。选举委员会可以授权选区选举工作领导小组受理委托投票，委托投票经过选区选举工作领导小组同意也可。目前，各地一般事先统一印制《委托投票书》，有些地方图省事，事先在《委托投票书》上套印公章，这是很不严肃的。委托人填写好委托书之后，要由选举委员会或者选举委员授权的选区选举工作领导小组盖章确认，方可生效。

　　（5）每一选民所接受的委托不得超过三人。选民如果在选举期间外出，经选举委员会或者选区选举工作领导小组同意，可以书面委托本选区的其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人。每一选民只委托一人投票，多头委托为无效委托。选民如果是文盲或因残疾不能写选票的，也可以在投票站设立的代写处委托他信任的人代写，委托别人代写必须表明自己想选的对象，不能让代写人任意填写。为使委托人的民主权利落到实处，必须摒弃“指选”、“派选”，在推荐代表候选人、确定正式候选人以及投票选举时不带框框、不作暗示，让选民自由地、充分地表达自己的真实意愿。

　　2、严格控制流动票箱的使用范围和方式。

　　投票选举是一件非常严肃的事情，是广大选民依法行使民主选举权利最重要的形式之一。设立流动票箱就是为更好地保障选民的选举权利。但由于流动票箱使用和管理上仍存在着一些漏洞，造成流动票箱不易监督，难以保证选举的公正。但简单地取消流动票箱，尽管可以排除诸多由于实行流动票箱投票所带来的弊病，同时也取消了流动票箱能够保障老弱病残和居住分散、交通不便的选民的投票权的优点，事实上使这些选民行使投票权发生困难，不利于选举权保障水平的提高。

　　毫无身疑问，流动票箱的使用仍将继续保留。如何使流动票箱的使用规范而有序地进行，必须在其使用范围和方式上加以严格控制：

　　（1）流动票箱的投票选举由选举委员会委派的人员主持。根据便于组织、便于选民参加投票选举的原则，经县、乡级选举委员会或者选举委员会授权的选区工作组确定，可针对特殊选民设流动票箱进行投票选举。使用流动票箱进行投票选举的，应有三名以上选举工作人员接受选民投票。流动票箱工作人员由选区领导小组指派。被确定为正式代表候选人的人员以及有直系亲属被确定为正式代表候选人的人员，以及代表候选人委派的监督人，都不得担任选举工作人员。经选区选举工作小组同意设置的流动票箱，必须由监票员在选举大会或投票站验箱，加封上锁后，由监票人和工作人员持箱到选民居住地或工作地接受投票。

　　（2）流动票箱使用对象为老弱病残和其他特殊原因不能到投票站或者选举大会投票的选民。选举日前各选区要核实在流动票箱投票的选民人数、姓名及住址进行统计，做到心中有数。对有些选民因病、残、产假等情况，在选举日不能到选举大会或投票站参加投票的，选区领导小组应有计划地在选举日派出专人带流动票箱登门就选。凡需登门就选的，其家属或亲友应事先告知选区领导小组，选区领导小组应作出相应安排。

　　（3）注意尊重选民民主权利。在流动票箱到选民家后，要说明注意事项。流动票箱选举，一律采用无记名投票的办法。选票发给选民后，选举工作人员应主动回避，不要围观选民填写选票，以保证选民在秘密状态下画票。投票也要由选民亲自进行，选民是文盲或者因残疾不能填写选票的，可以委托他信任的人代写。投票中，工作人员不得授意投谁的票，不得干涉选民自由表达自己的选举意愿。工作人员一般不要代写、代投。

　　（4）代表候选人可以委派人员对流动票箱的流动过程进行监督。每名正式代表候选人均可以委派一名选举监督人，监督流动票箱的投票选举是否公开、公正，但不得委派选区领导小组成员以及选区领导小组指派的工作人员为监督人。代表候选人应事先通知选区领导小组。代表候选人委派的监督人，监督发票、划票、投票过程，但不得干扰发票、划票、投票的进行。代表候选人委派的监督人如发现流动票箱选举中有不正当行为甚至违法行为，需向选举主持人报告，由选举主持人和选举工作人员制止或进行处理，代表候选人委派的监督人不得自行处理或强行制止；代表候选人委派的监督人自行处理或强行制止投票人及选举工作人员的行为，均被视为不正当行为。如果选举主持人和选举工作人员对代表候选人委派的监督人反映的问题不予理睬或不予解决，监督人可向选举委员会反映情况，由选举委员会解决其提出的问题。

　　（5）流动票箱的选票要同选举大会的选票或投票站票箱的选票一并计票。投票结束后，流动票箱要集中到选举会场或投票站，参加统一开箱计票。流动票箱要和投票站或选举大会的选票一起在监票员、计票员以及有关人员在场的情况下，同时开箱，把各选票箱的选票统一集中进行核对、计票。投票结果由主持人当场宣布所有被选人姓名及得票情况。选举结果由选举委员会根据《选举法》规定确定选举是否有效，并予以宣布。并在当日或次日向选民公告，既要公告当选人名单，也要公告各候选人得票情况。

　　参考文献：

　　1、屠振宇《选举投票程序研究述评》，《人大研究》2005年第6期（总第162期）；

　　2、唐娟 《从体制到程序——中国直接选举制度规则与实践的落差分析》，《深圳大学学报：人文社科版》2004年第4期；

　　3、仲夏　解庆刚 《选举中的问题和困惑》，人民网-中国人大新闻2003年09月22日；

　　4、王守让　章周中《委托投票中存在的问题及对策》，人民网-中国人大新闻2002年12月11日。