选区划分中存在的问题及对策

　　选区是指按照法律规定选举代表时划分的区域单位，它是选民开展选举活动和产生代表的基本单位。选区划分是换届选举工作的重要环节和基础工作。科学合理地划分选区对顺利产生国家权力机关代表，体现选举的平等原则，调动各方面的积极性都具有非常重要的意义。在换届选举实践中，选区划分暴露出的一些问题越来越引起人们的关注。影响选区划分的因素很多，困难很大。如何合理划分选区，保证选举平等和具有代表性是需要进一步研究和探讨的课题。

　　一、2002年全区人大代表换届选举选区划分的基本情况

　　2002年区人大常委会按照省、市人大常委会的统一部署，精心组织开展了人大代表的换届选举工作。按照选举法规定，选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分的原则，全区从代表结构要求、方便选民参加选举等因素出发把全区划分为85个选区，其中四选三选区26个，三选二选区29个，二选一选区30个。全区近16万选民在7个街道的85个选区进行投票选举，共选出区人大代表166名。

　　二、选区划分中存在的问题

　　从2002年换届选举选区划分上看，总体效果是好的，选举工作比较顺利，代表结构比以往更加优化，基本实现了党委的意图，但还存在着一些问题和不足，主要有：

　　一是选区划分实践中存在不符合法律规定的人口比例情况。人口比例原则是分配代表名额和划分选区的基本原则。选举法规定，选区的大小，按照每一选区选一至三名代表划分;区县人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则分配;城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。从2002年我区各选区的人数来看，有的选区过大，人口数为7587，每一个代表所代表的人口数为3793;有的选区过小，人口数为210，每一个代表所代表的人口数为105，大选区代表所代表的人口数是小选区代表所代表的人口数的36倍，悬殊过大，偏离了法律规定的“大体相等”的规定，出现了选区划分的不公平。

　　二是选区划分没有充分考虑代表结构的变化。随着多种经济成分的发展和全区城市化进程的不断深入，社会阶层发生了新的变化：一方面全区三资企业、民营企业、个体企业不断增多;另一方面流动人口急剧增加;再一方面，出现了较大一部分社会弱势群体。这些变化在2002年的换届选举中已经显现，但当时没有充分考虑社会阶层的新变化，代表结构还是沿袭原来的分类方式。2002年人大代表换届选举新当选的166名代表中，工人53人，占31.9%，农民43人，占25.9%;干部47人，占28.3%;知识分子20人，占1.21%。这样的代表结构，很少体现新社会阶层的代表性，特别是流动人口和弱势群体的代表性。[page]

　　三是选区划分不能充分满足代表各阶层利益的需要。目前，在我区的选区划分中，近一半选区是以单位作为选举的基本单元，而不是以居住地来划分。由此造成两个问题：一方面由于单位的行政化权力关系，使得代表的产生基本上也是个行政化的过程，选民参选容易成为一种组织行为，选民参与的积极性不高，选出的“干部”比例过高，不能充分反映选区绝大部分选民的利益要求;另一方面，由于单位的独立性，单位的利益与社区人大代表所涉及的公共事务没有太大的联系，造成这些单位的选民没有人大代表来代表他们的利益。

　　三、合理划分选区的思考

　　选区划分是一项需要综合考虑的工作。需要考虑便于选民参加选举活动，选民了解代表，方便选举和保证选举成功，实现组织的意图等因素，更要考虑选举工作的公平性原则和代表结构性要求。针对选区划分中存在的问题，我们认为：

　　一要加强前期的调查研究工作。调查研究是实事求是划分选区的前提。在划分选区之前，要组织力量，深入开展调查研究，力求全面、准确地掌握本行政区域的人口数;设立在本行政区域内非隶属的机关、企事业单位人数、职工数等基本情况;少数民族、民主党派、人民团体及群众组织的基本情况及分布;政党、人民团体及各方面的代表人物和知名人士的初步候选人的推荐情况;上届本级人大代表的基本情况，其中可能出现的疑难问题及不安定的因素等与选区划分有关的情况，避免在划分选区上的主观随意性。

　　二要严格遵循法律规定的人口比例原则。人口比例原则是划分选区的最基本的依据。划分选区的其他原则，如便于选举活动的原则、属地原则、便于代表联系选民和选民监督代表的原则等，都从属于这一原则，不能超越这一原则。在选举实践中，大小选区人数、规模悬殊很大，这显然不符合法律的规定，影响了选举的平等原则。对此，区人大常委会要加强对选区划分工作的审查和监督，限制选区划分操作过程中的随意性。在实际划分选区过程中，一般按照居民委员会(村民委员会)划分选区，人口多的企事业组织、机关、学校也可以单独划分选区，但要符合从这一选区产生的代表所代表的人口数，一定要大体相当于同类其他选区产生的代表所代表的人口数的情况。如果这些单位人口较少，也可以把一些业务、职业相近、相关的单位联合起来划成一个选区，使之符合人口比例原则。总之要根据人口情况，科学灵活地形成独立选区、联合选区或混合选区。

　　三要把按选民居住地划分选区作为一种方向。按居住地划分选区，具有以下优点：1.更能体现选民的直接利益。由居住地选出的人大代表，更关心选区的环境、交通、教育、卫生等公共事业建设中的问题，更直接地联系选民，反映选民群众的热点难点问题。2.方便流动人口参选。第一，方便参选，流动人口长年在居住地务工、经商，要求他们专门为参加选举而回乡开选民资格证明显然是不现实的;第二，减少委托投票。由于人户分离，流动人口在户籍地参选时，多数选择委托投票。实行居住地参选，流动人口可以直接参与选举活动，减少委托投票;第三，使参选与利益结合起来。流动人口已逐渐在现居住地或现服务单位形成了新的利益增长点，在居住地参选，更能有效地保护他们的利益;第四，有利于保障流动人口的参政权。流动人口特别是外来经商、创业人员开始逐步形成独立的利益实体，频繁地参与本地经济活动，直接融入当地居民的生活，具有一定的参政需求。参加居住地的选举，能够更好地行使参政权，溶入当地的政治生活。3.便于选举工作的组织。以居住地划分选区，不仅可以减少因选民、单位交叉混杂带来的工作量，把“单位人”统一视为“社会人”，而且有利于避免因部门与企业、企业与职工在一些具体问题上的纠缠，减少选举工作的难度，也容易解决下岗人员、离退休人员难联系，无主管企业无人过问等问题，更有利于增强选民对社会的认同感。[page]

　　四要把流动人口纳入居住地的人口基数。选举法规定，市辖区的代表名额基数为一百二十名，每五千人可以增加一名代表。现行选举法规定的人口基数是指户籍地的人口数，不包括流动人口。因此，代表结构中没有流动人口的代表名额比例要求。当前，实行居住地选举，按选民居住地划分选区是一种方向和趋势。实行居住地选举，把流动人口纳入居住地的人口基数，已经成为迫切需要考虑和解决的问题。要根据形势发展的需要，针对出现的新社会阶层和新情况，及时对选举法等有关法律法规进行修改，把流动人口纳入居住地的人口基数，充分考虑流动人口的产生比例和参选等具体问题，细化代表结构比例，使选区划分更能体现选举的公平原则和人大代表的广泛代表性要求。

　　五要充分考虑代表比例构成。代表的广泛性构成，要求党政领导、民主党派、无党派人士、工人、农民解放军、知识分子、私营经济和个体劳动者、妇女等都要有“适当”数量的代表，因此，在划分选区时，要加强技术操作，将一些大专院校、科研单位、工厂等划分为单独的选区，以便产生知识分子、科研人员或工作代表。对一些新的社会阶层，譬如对外来人员和弱势群体，要充分考虑到他们的人员数量和分布状况来划分选区，要通过安排一定的名额下达到选区，保证这些社会阶层代表的产生。