选区划分的几个问题

　　选区是指按照法律规定选举代表时划分的区域单位，它是选民开展选举活动和产生代表的基本单位。凡直接选举前，都必须划分选区。选区如何划分，对能否很好地选出国家权力机关代表、能否体现平等的选举原则、能否调动各方面的积极性，非常重要。选区划分中暴露出的一些问题越来越引起人们的关注尤其是学者们的关注，而从事直接选举实际工作的同志也感到，影响选区划分的因素很多，困难很大。如何合理划分选区，保证选举平等和具有代表性是需要进一步研究和探讨的课题。

　　(一)严格遵循有关划分选区的法律规定

　　选区划分实践中存在的主要问题是不符合法律规定的人口比例原则。人口比例原则是分配代表名额和划分选区的基本原则。选举法规定，选区的大小，按照每一选区选一至三名代表划分;县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配;城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。这是划分选区的最基本的依据。划分选区的其他原则，如便于选举活动的原则、属地原则、便于代表联系选民和选民监督代表的原则等，从属于这一原则，不能超越这一原则。

　　但是，在有些地方存在着农村每一代表所代表的人口数与城镇每一代表所代表的人口数之比远远超过四倍的情况。例如青岛市换届选举第二届人大代表，从每一代表所代表的人口数的平均数来看，各镇(这里的“镇”，不是作为选举法界定的“镇”，而是作为农村划分选区)选区每一代表所代表的人口数的平均数，与区机关选区每一代表所代表的人口数的平均数之比都在四倍以上。城阳镇城阳村选区总人口数为9800人，该选区分配代表名额数为3名，每一代表所代表的人口数为4900名，是区机关选区每一代表所代表的人口数的平均数543名的9倍，甚至区机关有的选区还达不到500人，即使只有一个名额，与各镇选区每一代表所代表的人口数差距也大大超过4倍[1]。

　　此外，同一类型选区(同为城镇选区或同为农村选区)之间，也存在着每一代表所代表的人口数之比相差过于悬殊的问题。我们看到的材料，广东省某县级市个别选区的人口数很少，在同类选区中，最低的每一代表所代表的人口数仅为200多人，而最高的每一代表所代表的人口数达5000多人，相差约为25倍。广东南海市第十二届人大代表选举，市机关之下各选区，均为城镇选区，但每一代表所代表的人口数最少的选区，每一代表所代表的人口数不到50人，而每一代表所代表的人口数最多的选区，每一代表所代表的人口数超过2000人，二者之间的差距达143倍[2]。在甘肃某县人大换届选举时划分的选区，我们也同样看到同为镇选区(县机关所在地城关镇)，有的一个选区200多人产生一名代表，有的选区数千人产生一名代表。他们这样划分选区的理由是：便于选民参加选举活动，便于选民了解代表，方便选举和保证选举成功，因为在城镇选区有很多行政、生产、事业单位，有复杂的行政隶属关系，这些行政、生产、事业单位一般人数有限而又分属不同的系统;按地域划分的选区太大，对于某些机关单位来说，选民不易了解代表和联系选民，不容易组织选举工作和选民投票;具体划分选区在目前情况下需要考虑的方方面面因素也很复杂。[page]

　　但是，划分选区必须首先遵循人口比例原则。方便选举和提高选举成功率是必须考虑的，便于选民了解代表和代表联系选民也是划分选区的主要依据，但其前提是必须严格依照法律规定的人口比例的原则进行。选区划分不符合法律规定的人口比例原则，势必影响选举的平等原则。农村每一代表所代表的人口数与城镇每一代表所代表的人口数之比，如果远远超过四倍，不仅违法，而且使城乡人口选举权更加不平等。同类型选区每一代表所代表的人口数应“大体相等”，虽然不必是“完全相等”(实际上完全相等是不可能也不必要的)，但至少应该掌握在一个较小的浮动幅度内。法律没有明文规定这个“大体”的比例限度，并不意味着可以随心所欲地人为操作。规模过分悬殊显然是不恰当的，也是不平等的。我国直接选举中实行“小区域选区制”，实际上考虑到了便于选民了解代表和代表联系选民这一因素。城镇(市、市辖区、镇)一般按照居民委员会划分选区，人口多的企事业组织、机关、学校也可以单独划分选区，但它的前提是“人口多”，即从这一选区产生的代表所代表的人口数，一定要大体相当于同类其他选区产生的代表所代表的人口数。即便从产生代表的职业、界别来考虑，如果这些单位人口较少，可以把一些业务、职业相近、相关的单位联合起来划成一个选区，使之符合人口比例原则。

　　县级人大常委会对选区划分的审查监督非常关键，上级人大常委会的指导也是不可缺少的。在划分选区前就要采取适当的措施，防范可能发生的划分选区中的不平等，要严格按照法律规定的人口比例原则进行[3];一旦发现此类问题，就要及时纠正。今后修改选举法时应明确界定“大体相当”的浮动范围，或者地方制定选举法实施细则时作个比较明确的规定，从而限制实践中操作上的随意性。

　　(二)选区规模宜大体相当，且宜小不宜大

　　规模过分悬殊显然是不恰当的，那么选区规模以多大为宜?应该说只要按照“每一选区选一名至三名代表划分”，就是合法的、有效的，也就是说可以是大选区，也可以是小选区。目前许多地方都是大、小选区结合，以大为主。大选区代表名额多，差额数小，如四选三或三选二，竞争性减小。设置大选区比较多，可以较好地保证组织安排的人选当选，确保选举“一次成功”，代表的结构比例操作上难度相对小一些。实际上，人为地通过技术操作保证某一候选人当选是缺少法理基础的，也不公平。为了保证代表结构、选出某类型的代表而“戴帽下达”指选、派选的做法，更是与选举法的精神相悖。那种只从“方便”选举、提高选举“成功率”来划分选区的做法势必造成大的过大，小的过小，或违反了法律规定的同类型选区每一代表所代表的人口数大体相等的要求，或导致不同类型选区的每一代表所代表的人口数之比相差过分悬殊。[page]

　　从实践经验看，一般以一个选区选一、二名代表为宜。凡符合选一名代表的单位，就应单独划分一个选区，选区划大了，既不利于选民行使直接选举的权利，也不利于组织选举。我们认为，应该逐步扩大小选区的比例，这样做有三点益处：一是由于选区规模小，选民比较了解本选区的情况，有利于选区提名和确定候选人，也有利于代表当选后联系选民，加强选民对代表的监督。二是每个选区只选一名代表，按照法律规定，候选人为二名，实行“二选一”，实际上加大了代表差额的比例，增加了选民对代表候选人的选择性，加大了候选人之间的竞争性，有利于促进社会主义民主意识的提高。三是有利于减少“戴帽下达”的指选、派选代表的做法。当然，有些人口比较多的单位，只要不超过选举三名代表名额的，还是应该划分为一个选区。尤其是一些非乡镇属的机关、企事业单位更应这样做。

　　(三)两种划分办法结合，逐步以居住地划分为主

　　如何兼顾界别和地域是影响选区划分的又一因素。一般地，大都认为按居住状况划分选区更能发挥选举的作用和优越性。但是在我国，划分选区要与代表构成统筹考虑，以便能够较好地实现代表的“合理”构成，所以至少在目前，不可能单一地按地域划分选区。而按生产单位、事业单位和工作单位划分选区，这样一些因素也使划分的难度加大：如何处理联合选区几个不相隶属的单位间的关系，防止以大“吃”小的问题;随着多种经济成分的发展和社会阶层构成的变化，如何实现代表的广泛性构成的问题;流动人口和外来人员的增加，如何通过划分选区保证他们民主选举权利的问题等等。划分选区时难免顾此失彼，有时不得不把选区划得很大或划得很小，导致选区规模大小过于悬殊。

　　在实践中，农村基本上按居住地划分，城市则主要按生产和工作单位划分。在目前，我们认为，划分选区宜条块结合，以块为主。条块结合指的是按行业、工作系统划分选区与按所在区域划分选区相结合。在城镇，为了便于组织选举和选民参加选举活动，使选出的代表更具有本系统的代表性，通常可以将本行政区域的文化、教育、卫生、商业等系统划分为若干个选区。但如果把几个不同行业或系统的相邻的单位合并为一个混合选区，选民与选民，选民与候选人之间不大了解，组织起来难度较大，也容易出现“大吃小”、“多吃少”的局面，代表的界别比例也不好掌握。因此，除能够按行业、系统划分的选区外，对不符合单独划分为一个选区的单位，原则上可按居住状况划分选区。在农村，基本都是按区域划分选区，一般还是按行政村划分为宜，人口少的村，可以几个村联合划分一个选区。[page]

　　在城区(市、市辖区、镇)，以选民居住地划分选区也应该看成是发展方向。这更能体现选民的直接利益，如居住地选区居民关心的环境、交通、教育、卫生等公共事业建设中的问题，更能通过代表联系选民得到反映和解决。我国城市管理的功能将不断从主管经济转移到管理市政和各类公共事业上来，社区作为聚居在一定地域范围内的城市居民所组成的社会共同体，在城市建设与管理中的地位和作用越来越重要，所以选区以选民居住地设立的社区划分更为合理，在这方面应进行积极的探索。此外，随着企业改革的深化和市场经济的发展，企业管理方式发生了变化，尤其是在发达地区的城镇，无主管部门的企业和中外合资、外商独资企业的数量已远远超过了有主管部门的企业数;“单位人”已大大少于“社会人”;流动人口数量也逐年增加。以社区为单位划分选区，变过去选举工作由条、块分别组织为以块组织的做法，不仅可以减少因选民、单位交叉混杂带来的工作量，把“单位人”统一视为“社会人”，而且有利于避免因部门与企业、企业与职工在一些具体问题上的纠缠，减少选举工作的难度，有利于增强选民对社会的认同感，提高选举组织程度，而下岗人员、离退休人员、留守人员难联系的问题，无主管企业无人过问的问题等，都容易化解，还可减少许多难以预料的“麻烦”。但需要注意的问题是，要把握代表的合理构成，防止社区领导人中当选代表过多的现象出现。

　　(四)改革操作技术，考虑代表比例构成

　　代表的广泛性构成，目前的难点在于党政领导、民主党派、无党派人士、工人、农民、干部、解放军、知识分子、私营经济和个体劳动者、归国华侨、港澳同胞、少数民族、妇女、模范人物等都要有“适当”数量的代表。在现行以地域选举为主、职业选举为辅的选举制度条件下，选区划分时，可以在操作技术方面进行改革，使各个界别能有适当数量的代表。普遍的做法是将一些大专院校、科研单位、工厂等划分为单独的选区，以便产生知识分子、科技人员或工人代表，在农村中将一些少数民族聚居的自然村等划分为单独的选区，以产生少数民族代表。以此来保证不同阶层、职业、民族的代表比例。随着多种经济成分的发展，我国社会阶层构成也发生了新的变化，形成了许多新的社会阶层。这种变化势必要影响到代表比例构成。如何划分选区，对这些新阶层中的人员能否产生代表，进入地方国家权力机关有很大影响。

　　划分选区如何考虑外来人员的情况也很需要进一步研究。外来人员平时与当地群众联系、交流较少，互相不太熟悉，如果选区划分不好，名额分配不当，外来人员中的代表候选人当选是十分困难的。在莆田市市辖区人大代表选举中，莆田市、区人大常委会(选举委员会)坚持具体问题具体解决，8个选区分配了8个外来人员的代表名额，其中4个选区按所在企业单独划分，代表名额按选区人口数分配，另外4个选区分别与企业所在地的村合并为一个选区[4]。义乌市的做法与此类似，如大陈镇将外来人口按地域单独划分为4个选区[5]。从实践中取得的经验看，单独划分选区的效果不错，一些外来工因此当选为当地的人大代表。[page]

　　(五)制定符合实际的划分方案

　　调查研究，是实事求是划分选区的前提。在划分选区之前，要组织力量，深入调查研究，力求全面、准确地掌握本行政区域的人口数(包括建制单位的人数)，设立在本行政区域内规定参加乡镇人大代表选举的非乡镇属的机关、企事业单位人数、职工数等基本情况，少数民族、民主党派、人民团体及群众组织的基本情况及分布，政党、人民团体及各方面的代表人物和知名人士的初步候选人的推荐情况，上届本级人大代表的基本情况，其中可能出现的疑难问题及不安定的因素等与选区划分有关的情况，避免在划分选区上的主观随意性。

　　在全面、准确掌握与选区有关情况的基础上，根据上级人大确定的代表名额，确定每一代表所代表的人口数，并以此为依据，按照每一选区选举一至三名代表的规定具体划定选区。城镇和农村的情况很不相同，发达地区与落后地区的情况也有很大差别，要从实际出发，依实际情况制定选区划分方案。依目前的实际和各地的经验，划分选区可采用混合划分方法，采取以区属范围和区域范围划分相结合、以区域范围划分为主，以居住区划分和单位划分相结合、以居住地划分为主的方式，科学合理划分形成独立选区、联合选区、混合选区。

　　注释：

　　[1][2]史卫民、雷兢璇：《直接选举：制度与过程》，中国科学出版社1999年版。

　　[3]农村与城镇每一代表所代表的人口数比例，越来越显得不合理。根据形势的发展和人口结构的变化，逐步缩小二者之间的比例，是符合选举法第十二条规定的。

　　[4]参见宋群胜：《忽如一夜春风来——福建莆田市组织外来人员参加人大代表选举工作纪实》，《中国人大》2002年第20期。

　　[5]参见邹树彬：《关于义乌外来工当选镇人大代表改革探索的调查报告》，《人大研究》2002年第7期。

　　(作者单位：《人大研究》杂志社)