农转非村民选举资格如何认定

　　近年来，随着城市化进程的加快和农村经济的发展，部分地处城郊地区和经济发展较快的村实行集体农转非，但其村名、经济体制和管理方式并没有改变，尤其是城郊村，其外来迁入人口迅速增长，往往超过原村人口数，有的甚至是原村人口的几倍。这些农转非村，由于没有进行村改居，所以村委会换届选举仍须按照《村委会组织法》的规定进行。但在实际操作中，有些问题较之没有实行农转非的村复杂，其中如何认定农转非村村民选民资格，是一个争议比较大的问题。本文以威海市高新技术开发区万欣街道办事处寨子村为例，就农转非村村民选民资格的认定问题阐述一下个人看法，以期抛砖引玉。

　　寨子村地处城郊，1986年集体农转非，原村130户左右。转非后，村里集体户口簿被取消，由派出所统一管理。目前，已有上千户居民通过各种渠道迁入该村。根据户籍管理的有关规定，迁入寨子村辖区内的居民其户籍均属该村，这些居民大致可分以下几种情况：一是享受村级福利待遇的原村民;二是人户分离的“空挂户”;三是外来落户定居人员;四是在辖区内购房居住的城市居民;五是退休回村定居人员;六是下岗、失业回村定居人员;七是辖区内住房改造外迁人员。

　　上述不同身分居民的存在，使寨子村在认定选民资格的问题上不好把握，用一般村确定选民资格的原则来指导寨子村的选民登记已不恰当，因为“户籍在本村的村民”这一法律规定对该村已失去了衡量选民资格的作用。笔者个人认为，对此类农转非村选民资格的认定，除年龄和政治权利两项硬性规定外，还应坚持三个原则：

　　一、坚持权利与义务对等的原则。依法进行村委会换届选举是法律赋予村民的权利，但究竟哪些村民应该拥有这种权利在农转非村争议较大。山东省人大常委会法制工作室(鲁人法工答犤1993犦3号)规定：“‘空挂户’是违反户籍管理政策规定的一种人户分离现象，这部分人在户籍所在地没有固定的住所，不承担户籍所在地村民的义务。在村委会选举中，户籍所在村可以暂不对其进行选民登记。”《关于答复询问选民登记有关问题的函》(鲁人法工答〔2001〕11号)规定：“在村民委员会选举中，对散居在农村的非农业户籍、与本村土地无直接关系的居民不予选民登记，这些居民也不能参加村民委员会选举。”从这两个规定可以看出，村民与本村土地有无直接关系和是否履行义务是衡量其是否具有选民资格的一个重要条件，而在农村村民义务主要是指“三提五统”。寨子村转非后耕地主要用于房地产开发，村民的“三提五统”由村集体负担。因此，由村集体负担“三提五统”的村民就成为该村的原村民。按照权利与义务对等的原则，这些原村民应该给予选民资格。[page]

　　二、坚持村民公决的原则。村民自治的目的是村民实行自我教育、自我管理、自我服务，而实现“三自我”的根本途径是村级事务由村民集体讨论决定，这也是村民自治的核心。对寨子村这种类型的转非村，是否给予外迁人员村民待遇，是决定其是否具有选民资格的一个关键因素。而是否给予外迁人员村民待遇，将直接涉及到原村民的切身经济利益。因为，该村集体资产是由原村民长期劳动积累所得，也是其今后赖以生存的主要经济来源，所以村集体资产和参与集体资产分配人员的多少，直接关系到原村民的既得利益。如果给予外迁人员选民资格，那就意味着外迁人员享受村民待遇，有权参与集体资产的分配。因此，对此类村而言，选民资格不仅仅是一项政治权利，更是一项经济权利。特别是在下一步进行村改居的过程中，参与村集体资产的量化分配只能是享受村民待遇的原村民和经过原村民认定已履行了相应的义务可以享受村民待遇的外迁人员。那么究竟由哪些人采取什么方式来确定外迁人员是否享受村民待遇比较合理呢?村民公决。即由原村民组成公决大会，按照村里有关规定，逐个对外迁人员，包括对退休、下岗、失业回村定居的人员进行表决，以评定其是否能够享受村民待遇，是否具备选民资格。这就好比是一个国家想要加入WTO一样，必须经过WTO的每一位成员的同意才能加入该组织，成为其合法成员，享受相应权利。

　　三、坚持尊重历史的原则。尊重历史，就是实事求是。在第七届村委会换届选举中，借鉴第六届村委会换届选举的一些成功案例，既可以有效解决一些实际工作中不可避免的、非客观因素造成的棘手问题，也是一种尊重历史的做法。对选民资格的认定标准，可以在参照以往成功做法的基础上，按照法律、法规进行界定。比如在对寨子村选民资格的认定上，可以参照第六届村委会换届选举选民名单来进行选民资格认定。即该村第七届村委会换届选举的选民名单在第六届村委会换届选举选民名单的基础上，扣除下列前六种情况人员，再加上第七种情况人员：(一)在办事处以上企业工作的正式职工;(二)不属于本村户口并已调走的临时工;(三)“空挂户”人员;(四)已病故人员;(五)嫁出人员且户口已迁出;(六)被依法剥夺政治权利的人员;(七)到2001年12月底年满18周岁且没有外出就业的原村民。由于寨子村第六届村委会换届选举是一次成功的选举，没有人对选民资格的认定提出任何异议，在此基础上参照第七届村委会换届选举的一些新规定，对选民资格进行重新认定的做法是可取的，也是一种实事求是的态度。