认真对待人大各报告的表决票数——为两院工作的一种辩护

　　决议 赞成票数 反对票数 弃权票数
　　政府工作报告 2824 42 22
　　国民经济和社会发展计划 2669 145 71
　　中央和地方预算 2440 315 124
　　全国人大常委会工作报告 2721 99 68
　　最高人民法院工作报告 2172 519 192
　　最高人民检察院工作报告 2210 505 162
———摘自《扬子晚报》（2009年3月14日A2版）

　　全国人大各重要报告的表决票数理应通过新闻媒体及时向全国民众公布，这本是兑现宪法赋予公民政治知情权的基本内容。但仅仅公布数据是否能够真实客观反映民众对各国家机关特别是一府两院工作的评价以及一府两院实际情况呢？对这些数据的更进一步地分析是否有助于公众认清一府两院的宪政地位及人大监督存在的问题呢？如何获得更为科学的评价？选票是否反映了人民群众的感觉或者仅仅反映了人民群众的感觉？

　　从以上数据显示，中央政府的工作报告赞成票数远远高于两院工作报告，而其反对票数则显著低于两院报告。在我看来，这没有客观反映三者之间的关系。或者直白地说，政府并不具备超出两院工作的显著优势。那么是什么因素的合力造成了如此悬殊的支持率呢？

　　首先，也是最为关键的因素在于政府领导人在党内的地位和影响力远高于两院领导人。众所周知，国务院总理系政治局常委，而两院领导人只是中央委员。根据当下党内地位惯例，中央委员的影响力显然低于常委和政治局委员。政治地位和影响力的不足的直接后果是，在面对公众乃至全国人大的监督，政府拥有更多的话语权和主动权。现在的情况也是如此。自去年以来，政府在公共食品安全监督、安全生产监督以及维护社会稳定方面出现了诸多重大问题。尽管事后做了补救，然而，毕竟凸显出政府在积极行政和行政能力等方面存在严重不足。事实上，当下政府特别是中基层政府存在的一个突出问题正是不积极履行法定职责，被动行政和不依法行政以及滥用职权。可以毫不夸张地说，政府上述行为与司法腐败相比，有过之而无不及。如果我的上述分析成立，那么政府的反对票远低于两院，不得不在某种意义上归功于政府领导人的自身影响力对其过失的抵消。

　　其次，国家对政府工作的重视明显超过两院。即使不考虑平时的舆论导向，仅就两会期间对各报告的正面宣传频率，就足以正面政府较两院占有更多的新闻资源。当然，也许有论者会认为，政府工作与人民群众切身利益息息相关，理应投入更多的宣传资源。但，从世界各国宪政发展的进程看，如果过于重视政府工作而忽视司法机关对社会稳定和发展的重要作用，并不会带来执政者想要的结果。对司法工作的宣传投入理应与其宪法地位相一致。至少，新闻媒体应该更多地像公众展示司法机关一年来的主要工作和来年的计划。笔者认为，倘若相对均衡地分配舆论资源，必然有助于提高公众对司法机关的认同感。

　　第三，上下级政府间的领导关系决定了政府自身纠错能力远远超过上下级法院（从某种意义上讲，上下级检察院之间的领导关系也不足以与政府相比）。从最初的宪法立法上讲，只有人大常委会和政府有义务向人大报告工作（见宪法第69条和92条），对于中央军委、最高法院和最高检察院并无相关宪法规定（当然，随后法院组织法和检察院组织法对此做了修正，规定了两院应向人大报告工作）。笔者认为，目前两院向人大报告工作的宪法实践，违背了当前司法机关工作的基本规律。众所周知，中央政府对下级政府的工作承担领导责任，换言之，中央政府对下级政府工作的功过均承担责任。而最高法院对下级法院的影响仅限于指导，尽管最高法院一直试图加强这种影响，甚至欲变指导职能为领导职能，但终究没有任何宪法依据且事实上也背离了司法机关的运作规律。因此，笔者认为即使最高法院的反对票最多，也不能说明最高法院本身的工作存在多少错误。相反，即使国务院的反对票最少，或许也只能证明其在履行本级职能（而非领导下级政府机关职能）上做的不错。可见，人大会上的表决票数表现在各机关上的意义是大相径庭的。换言之，我们大抵可以认为，人大代表对中央政府在履行本级机关职能上做的不错，且正是因为这种不错的政绩加之舆论的正面宣传抵消了下级机关的诸多过错。而两院在领导（事实上人大代表们已经把最高法院与下级法院的关系定位为领导）下级机关上做的不够理想。然而，这一结论不仅与两院现有的权力影响力不符，也严重违背了宪法对两院职能的定位。可见，人大会上的表决票数是与宪法的基本规定相背离的。[page]

　　第四，人大代表的构成决定了两院的赞成票无法超过政府。不用做细致的统计，我们基本上可以认为，人大代表中党政官员较两院中的代表具有绝对的数量优势。即使不一定全部政府机关的代表均赞同政府工作报告，但出于自身职业定位和思维惯性，绝大多数政府代表会对国务院报告投赞成票，两院则缺少这种数量优势，赞成票较少也在情理之中。

　　综上，我们似乎可以认为，人大会上对诸重要报告的表决票数难以作为评价其工作的依据。同时，我们也可以根据宪法认为，法院对全国人大报告下级法院的工作并没有多少实际意义，下级法院的工作也不能作为考量最高法院工作质量的因素。那么，如何科学地评价一府两院的工作呢？笔者认为，应当做到如下几点。一是必须理清一府两院的宪法定位。谁拥有领导的权力和责任，谁仅仅是领导职能不仅要在条文上明确，更应体现在对其报告的评价中；二是依据职能分工，量化各项评价指标，而不能看报告说了什么而是要看他们是否依法做了什么或没做什么。对于各部门错误造成的负面影响应给予相当分数的否定评价；三是必须提升两院的宪法地位，理应让两院拥有监督和限制政府的政治职能，而不能仅仅作为政府工作报告的一个陪衬；四是中央媒体必须给予两院工作更为充分的正面报道；五是必须理性看待存在于一府两院中的腐败问题；值得一提的是当下的腐败问题，更多的是存在于党政机关而不是两院，若最高法院一名副院长（仅为副部级干部）的腐败就能使得最高法院获得更多的反对票，那么政府工作报告基本上不能通过。

　　草于2009年3月21日晚