监督的类型和比较

　　监督的类型

　　横向监督

　　此类监督是指权力主体的横向分权与制衡，这种政治监督把政治权力分解为几个部分，分别由不同的政治主体行使。这些不同的政治主体在地位上一般是相对独立、互为平等的。监督的方式主要是对权力的制约与制衡，即某一政治主体可以限制其他政治主体的权力行使。西方国家三权分立的政治体制就是这种政治监督形态的典型形式。三权分立的政治体制把国家权力划分为立法权、行政权、司法权三大部分，分别由立法机关、行政机关、司法机关行使不同的政治权力，彼此制衡、互相监督。此外，社会对国家的监督关系也属此类，还可细分为人民的民主监督、社团监督、新闻监督等等。第一形态政治监督的存在，反映了西方国家权力非专制倾向和资产阶级政治民主化的发展。

　　纵向监督

　　此类监督是在政治主体纵向授权后，对被授权者行使权力情况的监视、监督、督察或者是督促等，如政府内部的行政监察、政务监督、党内的纪律检查委员会都是管理和领导需要，专门设置监督部门对被领导者的公务行为进行监控的一种政治行为。在这种纵向监督的体制下，监督者与被监督者在法律地位上是不相称的。监督的方式往往表现为对被监督者的违纪行为的纠正与惩罚。这种形态的政治监督是体现权力集中的重要标志，只有上级权力主体才有实质性的权力，才可能对下授权。这种纵向分权仍然是传统意义上的集权下的分权，纵向分权后的权力监督是集权能力的重要体现。

　　两者比较

　　尽管第一形态和第二形态的政治监督都是政治权力的监视、控制和制衡现象，但不同形态的政治监督发生的缘由和发挥的功能却有所不同。第一种政治形态的政治监督与民主政治有着密切的联系，这种形态的政治监督是民主政治的重要实现机制，而民主政治是这种形态政治监督的基本保证;第二种形态的政治监督是政治统治和组织领导的重要手段，是实现政治上的集权领导的工具。在现代民主社会，第二形态的政治监督是政治管理科学化的基本组成部分，是实现政治高效廉洁的重要保障。

　　这两种政治监督的形态虽然不同，却有着相同的政治监督的追求。

　　第一形态政治监督和第二形态政治监督的现象都古就有之，在古希腊的雅典，其国家政权就由贵族院、公民会议和执政官三个部分组成。监督为古希腊民主政治的建立发挥了重要作用，也是西方民主政治的先驱。在中国传统社会里，政治监督也受到高度的重视。早在秦朝以前，就设有专门的监察职位，到秦朝以后都设立御史府或类似的机构，兼领典正法度，纠察百官、巡视各地。但我国古代的政治监督与古希腊有很大的不同，是自上而下，高度集权式、单向度的纵向监督，属于第二形态的政治监督。两种不同形态的政治监督存在着差异，主要表现如下：

　　第一，结构不同

　　如前所述，第一形态的权力结构是横向分权的松散结构，权力主体之间是相互独立、互为制约的;第二形态的权力构制是纵向集权的紧密结构，下与上之间存在隶属和领导与被领导的关系。

　　第二，形式不同

　　第一种形态的政治监督形式表现在权力主体的权力制衡上，当某一权力主体的权力出现非公共运作时，其他权力主体则可以制约，予以阻止。第二形态的政治监督形式主要表现为上级对下级，下级对上级的监督上。实质上是上级对下级的监督更为有效，更有力度。因为权力的主体在上级，上级是领导层，有指挥权及处事的最后决定权，而下级对上级也有明确的服从的义务。

　　第三，效果不同

　　第一形态的政治监督，由于采用权力制衡的原则，各权力主体间是相互独立，互为制约，其互相牵制的效果是明显的。西方三权分立的体制使得立法、行政、司法任一权力主体都难以独掌和主宰国家机器，从而达到防止出现独裁专制的目的。当然，这种制度的安排是资产阶级为维护自己的统治地位所作的努力，是资产阶级民主政治的重要组成部分。资产阶级政治本身的局限性也必然决定了三权分立体制的局限性。如上所言，由于第二形态的政治监督是纵向权力构制，上级作为领导层，大权在握，对下级的监督的有效性显而易见。而下级对上级的监督则由于他们的上下隶属关系、服从关系其实是很难的，所谓在同一权力主体领导下的同级监督其实也是一种较为虚置而不实的监督。

　　第四，内涵不同

　　从人类社会的发展历史来看，第一形态政治监督的基础在于民主和法制。“民主”一词来源于古希腊，原意是“人民进行统治”。“古典民主理论”认为，民主是按照人民的意志进行的政治统治。马克思主义认为，在本质上民主就是“承认少数服从多数的国家”，“民主是国家的形式，是国家形态的一种”，“民主意味着形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平行权利”。为了保障人民的民主权利，必须实行法治。实行法治之下的国家是有限权力的国家。法治的主要功能在于制约国家权力的专横，确立和维持一个在权力、作用和规模上都严格受到法律限制的“有限的政府”。因此第一形态的政治监督无论是对政府或是对政府工作人员都是一种全方位的监督。而第二形态的政治监督建立于纵向垂直的权力机制上，统治者的高度集权意识和主观意志的色彩比较浓厚。这种形态下统治者的最高权力可以无限度膨胀，难以监督。我国数千年的封建主义政治监督机制就是这种政治形态监督的典型。随着历史的前进和社会的进步，第二形态的政治监督也出现了某些变化，开始注意民主性及法制建设。但是，第二形态政治监督的高度集权、内部封闭、某些监督的虚置等固有的色彩依然十分明显。

　　结论

　　通过上述的比较，无论是第一形态的政治监督，或是第二形态的政治监督，它们的监督追求虽有相同之处，但它们的监督机制和监督内涵存在相当大的差异，各有长短。第一形态的政治监督，由于各权力主体间的相对独立性，其监督面较宽，权力的制衡、制约的成效较为明显。但是，这种形态的政治监督也有其固有的局限性。邓xx同志在1986年谈到政治体制改革问题时就说过，“在改革中，我们不能照搬西方的，如果搞三权分立，过分强调搞互相制约的体制，可能也会出现问题”。第二形态的政治监督由于其是纵向高度集权下的分权，对下的监督和制约比较有力，凝聚力较强，但是，民主性、公开性有较大的欠缺，尤其是对上层和统治者的监督制约显得较虚，较易产生专制和滥用权力的现象。

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