中华人民共和国立法法释义：第六十三条

　　第六十三条 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

　　较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

　　省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

　　本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

　　【释义】本条是对地方性法规的制定主体、制定地方性法规所应遵循的原则以及省、自治区人大常委会对较大的市制定的地方性法规的审批程序的规定。

　　一、地方性法规的制定主体

　　(一)地方性法规的沿革

　　建国后，我国地方立法经历了三个阶段：

　　第一阶段是从1949年新中国成立到1954年宪法颁布。1949年12月26日，中央人民政府政务院制定的《大行政区人民政府委员会组织通则》规定：大行政区人民政府或军政委员会有权根据共同纲领和国家的法律、法令，以及中央人民政府规定的施政方针和政务院颁布的决议、命令，拟定与地方政务有关的暂行法令、条例，报政务院批准或备案。1950年1月6日中央人民政府政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》规定：省、市、县人民政府有权拟定与省政、市政、县政有关的暂行法令、条例或单行法规，报上级人民政府批准或备案。这一时期，地方制定暂行法令、条例或者单行法规的活动，还不能称之为现在所说的地方立法，但具有地方立法的萌芽。

　　第二阶段是从1954年宪法的颁布至1979年地方组织法的颁布。1954年宪法确立了由中央统一行使国家立法权的制度，取消了一般地方享有的法令、条例拟定权，仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例，全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关，全国人大常委会负责解释法律、制定法令。1975年宪法和1978年宪法在立法权方面也作了类似的规定。

　　第三阶段是从1979年地方组织法施行以来到现在。1979年地方组织法规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权，第一次以法律的形式赋予地方立法权。1982年五届全国人大第五次会议通过的宪法，确认了1979年地方组织法规定的地方立法制度。宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这次会议还对地方组织法进行了修改，规定了省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会有权拟订地方性法规草案提请省级人大常委会审议制定。1986年，再次修改地方组织法，进一步规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。立法法中又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。[page]

　　(二)地方性法规的主体

　　根据本条的规定，地方性法规的立法主体包括两大类：一是省、自治区和直辖市人大及其常委会，目前，我国除台湾省外共有22个省、5个自治区和4个直辖市。二是较大的市人大及其常委会。根据立法法的规定，较大的市包括以下三种：1.省、自治区的人民政府所在地的市(以下简称省会市);2.经国务院批准的较大的市;3.经济特区所在地的市。

　　立法法中“较大的市”的内涵与宪法和地方组织法中有所不同。我国宪法第三十条规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”这里较大的市是指所有设区的市。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条和第四十三条中规定的“经国务院批准的较大的市”中的“较大的市”是指经国务院批准而享有地方性法规制定权的城市，一般是经济比较发达，城市人口比较多的设区的市，目前有18个城市。过去，我们习惯上将“经国务院批准的较大的市”简称为“较大的市”。立法法中“较大的市”的含义与宪法和地方组织法相比，涵义有所不同。根据本条第四款的规定，本法中的“较大的市”是指省会市、经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市。立法法将上述几种享有地方立法权的城市统一称为较大的市，主要是考虑到在其他章节尤其是在第五章适用与备案中涉及到上述主体时，表述起来比较方便。

　　目前，我国共有27个省会市、18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市以及4个经济特区所在地的市。18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市包括：1984年国务院批准的唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市、无锡市、淮南市、青岛市、洛阳市(同时批准的重庆市目前已升为直辖市);1988年批准的宁波市;1992年批准的淄博市、邯郸市和本溪市;1993年批准的徐州市、苏州市。4个经济特区所在地的市包括：深圳市、厦门市、珠海市和汕头市。海南经济特区包括整个海南岛，全国人大通过专门的授权决议，授权海南省人大及其常委会制定法规，在海南经济特区实施。因此，

　　经济特区所在地的市不包括海南经济特区内的市。经济特区所在地的市享有地方性法规制定权，是立法法中新增加的规定。此前，经济特区所在地的市不享有地方性法规的制定权。根据全国人大及其常委会的授权决定，经济特区所在地的市的人大及其常委会，可以根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定经济特区法规，在经济特区的范围内适用。但经济特区法规在经济特区所在地的市的非经济特区范围内不能适用，如深圳的宝安区不属于深圳经济特区的范围，因此，经济特区法规就不能在宝安区适用。但由于经济特区所在地的市制定的许多法规涉及城市管理的事项，只在城市的部分区域实施，而不能在整个城市的区域内实施，不利于对整个城市的统一管理，同时，经济特区所在地的市目前已经具备制定地方性法规的条件，因此，立法法赋予了经济特区所在地的市地方性法规制定权。[page]

　　二、制定地方性法规应当遵循的原则

　　宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条和第四十三条对宪法的规定作出了补充，规定：省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。对于制定地方性法规应当遵循的原则，立法法在本条中对宪法和地方组织法的规定进行了重申。

　　(一)根据本行政区域的具体情况和实际需要的原则

　　地方性法规的特性之一是具有地方性，也就是说，第一，制定地方性法规的主体只能是地方国家权力机关;第二，地方性法规的内容应适应地方的实际情况，解决本行政区域的实际问题;第三，地方性法规的效力只限于本行政区域，超出本行政区域即没有约束力。

　　在制定地方性法规的过程中，无论是制定执行性的地方性法规，还是在中央尚未立法而先行立法的情况下，都要注意根据本地方的具体情况和实际需要，有针对性地立法。那种在地方立法中贪大求全的倾向，是不可取的。另外，地方性法规所规范的事项，应只限于本行政区域，不能超越这个范围。如有的地方性法规的内容涉及水污染治理的事项，如果水域只限于本行政区域，本地方制定这样的法规无疑是可以的;但如果水域是跨不同的行政区域的，那么一个行政区域的地方性法规对全流域的污染问题作出规定，就是不适当的，即使制定出来，也无法得到执行。

　　(二)不同宪法、法律、行政法规相抵触的原则

　　宪法是国家的根本大法，法律、行政法规是地方性法规的上位法，制定地方性法规不能同宪法、法律和行政法规相抵触，否则即是无效的。多年来，由于宪法和法律对于地方性法规的权限未作具体界定，因此，对于何谓“不抵触”，在理论界和实践中有不同的理解。有的意见认为，既然宪法和法律对地方性法规只规定不相抵触原则和报备案制度，对地方立法权限并无明确的限制性规定，因此，地方性法规只要遵循了不抵触原则，只要是地方实际需要的，都可以制定，即使涉及中央统一管理的事项，地方性法规也不是不可以规定。有的意见则认为，地方性立法从属于中央立法，地方性法规不仅不能同宪法、法律和行政法规的规定不一致，对于中央尚未立法的事项，地方性法规不应先行立法。无论从理论和实践上看，上述两种对“不抵触”原则或过宽或过窄的理解都是有失偏颇的。[page]

　　我国宪法规定，中央和地方国家机构的职权划分，遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性、积极性的原则。“不抵触”原则正是在地方性法规与中央立法的关系上体现了上述中央与地方关系总的原则。根据不抵触原则，首先，地方性法规的制定要有利于国家法制统一，只能由法律规定的事项，地方性法规不能涉及;法律、行政法规已经作出规定的，地方性法规不能与之相违背。第二，在地方性法规的制定中，应充分发挥地方立法的主动性和积极性，通过制定地方性法规，结合本地方的具体情况和实际需要，因地制宜，保证宪法、法律和行政法规的实施，同时有针对性地解决地方性事务。对于专属立法权之外的事项，考虑到国家处于改革时期，中央立法不能一步到位的，地方可以先行立法，在总结实践经验后，再上升为中央立法。

　　三、省、自治区人大常委会对较大的市制定的地方性法规的审批程序

　　(一)较大的市的立法权的沿革

　　我国的1982年宪法没有规定较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规。1982年12月五届全国人大五次会议修改地方组织法时，增加规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”根据这一规定，省会市和经国务院批准的较大的市只有地方性法规草案的拟定权，没有制定权。1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议修改地方组织法时，将这一规定修改为：省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。当时，任全国人大常委会秘书长兼法制工作委员会主任的王汉斌同志在修改说明中指出，“建议省、自治区简化审批程序，只要同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触，原则上应尽快批准”，实际赋予了省会市和经国务院批准的较大的市部分立法权。从1986年以来，一些省、自治区人大常委会是按照这一建议办的，但也有些省、自治区人大常委会批准程序过于复杂，实际上同制定程序没有什么区别，使批准的时间拖得过长，影响了一些报请批准的地方性法规的及时出台。

　　在制定立法法的过程中，多数较大的市的人大常委会的同志和有的省人大常委会的同志建议，将省、自治区批准较大的市的地方性法规的程序改为备案程序，赋予较大的市的人大及其常委会完整的立法权。理由是：第一，现在省、自治区人大常委会制定地方性法规的任务比较重，对省会市和较大市报请批准的地方性法规往往难以及时批准;二是经过十几年的发展，省会市和较大的市人大常委会已经培养了一支素质比较好的立法干部队伍，能够适应立法工作需要。因此，可以规定：省会市和较大的市制定的地方性法规报省、自治区人大常委会备案。如果省、自治区人大常委会发现省会市和较大的市制定的地方性法规同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，可以依法予以撤销。一些省、自治区人大常委会的同志则认为，现行做法应予维持。理由是：第一，宪法只规定省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，没有规定省会市和较大的市可以制定地方性法规。如果赋予省会市和较大的市完整的立法权，应首先修改宪法。第二，赋予省会市和较大的市完整的立法权，这些地方往往强调城市的特殊性，容易产生同省、自治区之间的矛盾。而备案采取“不告不理”的原则，靠备案审查制度进行监督，容易流于形式。还有一种意见认为，目前的批准程序可以保留，但应当简化，可以规定，省会市和较大的市制定的地方性法规如同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触，省、自治区的人大常委会应当在一定的期间内予以批准。[page]

　　(二)省、自治区人大常委会对较大的市制定的地方性法规的审批程序

　　赋予较大市地方性法规制定权，主要是考虑较大市的城市管理需要，具有一定的特殊性。从长远看，较大的市在城市管理方面制定的地方性法规，可以考虑不必报批准。但在目前，由于各个较大的市的立法水平不平衡，还需要保留报批程序。同时，经过反复研究、协商，立法法在本条中对省、自治区人大常委会批准较大的市的地方性法规提出了要求：

　　第一，省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。对于地方性法规的规定是否适当、立法技术是否完美、文字表述是否优美，不作审查。如果在审查中发现报批的地方性法规同宪法、法律、行政法规或本省、自治区的地方性法规相抵触，省、自治区人大常委会可以不予批准，也可以发回修改。

　　第二，省、自治区人大常委会对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。在立法法制定过程中，曾有一种意见认为，较大市制定的地方性法规不能同省、自治区人民政府制定的规章相抵触。理由是，省、自治区、直辖市制定的地方性法规不能同国务院制定的行政法规相抵触，较大的市作为省、自治区的下级地方政权，其制定的地方性法规也不得同省、自治区的规章相抵触。立法机关经过研究，考虑到较大的市制定的地方性法规是经省、自治区人大常委会批准的，因此，其法律效力应当同省、自治区的地方性法规相同，因此，不宜要求较大市的地方性法规不得同省、自治区规章相抵触。同时，为了保证法制的统一，立法法规定，省、自治区人大常委会在批准过程中，如果发现报批的地方性法规同省、自治区规章相抵触，可以根据情况作出处理。处理决定可以有三种情况：第一，如认为省、自治区的规章不适当，可以批准较大的市的地方性法规。根据立法法的规定，省、自治区人大常委会有权撤销省、自治区人民政府制定的不适当的规章，因此当然有权批准与省、自治区规章不同的较大市地方性法规。较大的市的地方性法规经批准后，其效力即高于省、自治区政府规章，在较大的市范围内应当按照地方性法规执行。如果省、自治区人大常委会认为省、自治区规章因不适当，不宜在其他地区执行，在批准较大市的地方性法规的同时，可以撤销省、自治区的规章或责成省、自治区政府作出修改。第二，如认为较大的市的地方性法规不适当，可以责成较大的市人大常委会对报批的地方性法规进行修改，如果较大的市不同意修改，可以不予批准。第三，如果认为较大市的地方性法规与省、自治区的规章的规定均不适当，则可以分别按照以上两种办法处理。[page]