浅谈法官职业准入与法官制度的建立

　　长期以来，我国的法官职业准入制度等同于国家行政部门的职业准入制度，国家法官等同于普通国家公务员，法官制度类同于行政部门的人事制度，严格上说，这种行政化的法官制度、法官职业准入制度放宽了法官职业的从业标准，体现不出法官职业的神圣和严肃，也体现不出法治国家司法制度的特征。从而出现了不论什么学历、学的什么专业，有无执业经验和社会阅历，均可进入法官队伍，都可当法官的局面;同时，也造成了社会公众对司法公正的合理怀疑。《法官法》的颁布及修改，虽然明确了法官的任职条件，提高了法官职业准入的 “门槛”，但法官任职条件偏低，行政化模式浓厚的规定，不利于法官制度、法官职业准入制度的改革。因此，笔者在此仅对我国法官制度的建立和法官职业准入制度的实施进行粗浅探讨。

　　一、 现行法官制度存在的问题

　　(一)法官的任职条件偏低。法官依法行使国家审判权，法官司法行为的权威性代表了国家法律的权威性。因此，法官不仅要有深厚的法学功底、丰富的执业经验，而且要有广泛的社会阅历，接受专业的培训。但是，《法官法》规定高等院校法律专业本科毕业或高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，年满23岁即可。应当说，这样条件的人既便有深厚的法学功底，也通过了国家司法考试，由于从事法律工作时间短，缺乏执业实践经验和广泛的社会阅历，难以让公众对其独立行使审判权、确保司法公正给予信任。

　　(二)法官的遴选制度不健全。法官遴选制度应是以通过国家司法考试为基础，结合执业实践，择优选拔法官人选的制度。也就是说，通过了国家司法考试的人员不一定都具有担任法官的资格。目前，我国的法官制度由于长期缺乏法官、法官助理的概念，在法官的任命上具有浓厚的行政化色彩，不具备法官遴选的特征。不仅如此，在法官、法官助理的培养上缺乏有效的机制和程序，特别是把从大学生中遴选法官后备人才的理念简单的认为是法官遴选制度。这部分人在书记官单独序列管理后既不能作为书记官对待，又不能作为法官助理对待，甚至人民法院还要在财力上支持他们参加国家的司法考试，因此，这种渠道产生法官并不可取。

　　(三)法官地方化、行政化管理严重。法院内部管理的行政化导致了法院行政工作与审判职能的不合理重叠。其一，由于法官员额不确定，法官、法官助理制度不健全，人民法院在选拔中层领导时经常把部分优秀的法官选拔到非审判岗位上担任中层领导;其二，由于法院受地方党委政府的制约，地方上的行政事务经常抽调法院工作人员乃至法官去做，影响了法官正常的履行职责;其三，行政化的法官考核制度，即法官参照公务员的考核办法，按地方有关部门的要求进行，违背了《法官法》对法官考核由法官考评委员会进行的原则，不利于对法官的培养;其五，法官行政化的人事任免制度不利于法官遴选制度推行。如法官任免的提名权，受地方组织人事部门的制约，法官的任命受地方人大常委会会期的制约，以及法官参与地方人事制度改革提前离岗等等，这些都不利于法官遴选。[page]

　　(四)法官的保障制度不健全。法官是国家审判权的唯一载体，法官依法行使司法行为的权威性代表了国家法律的权威性。因此，法官保障制度应体现国家化的保障制度，不应是地方化的保障制度。目前，由于法官保障制度地方化，法官任职保障受到了冲击，法官薪金待遇出现了不平等，法官职业的神圣和严肃受到了损害，主要表现在：1、部分优秀的法官调离法院到其他行政部门任职或提前离岗;2、同级的法官因地区的不同薪金待遇不同;3、法官的职业收入与同级地方人民政府有关部门的职业收入相比相差太大;4、法官的福利待遇与同级地方人民政府有关部门的福利待遇相去甚远等等。这些表现不仅损害了法官职业的神圣和严肃，影响着法官的自我完善，而且影响着公众对法官职业的渴望与追求，不利于从法律精英中遴选法官。

　　(五)行政化的法官等级制度削弱了法官享有平等审判权的理念，无法让人感觉到法官职业的神圣和严肃，无法增强法官的职业自豪感进而促使法官不断自我完善。其一、按照法官职务编制法官等级体现了行政级别的评定方式。法官依法行使国家审判权，代表着国家依法维护社会正义，同一级法院的法官应享有法律意义上和社会公众信念上的平等审判权，在同一级法院实行法官等级制度，必然导致社会公众对低等级法官审判的公正性产生合理怀疑;其二、按照法官工作年限、执业年限确定法官等级和法官等级的晋升体现了“军衔制”、“警衔制”等行政化模式。法官司法行为的权威性代表了国家法律的权威性，法官以具有深厚的法学功底、高尚的职业操守、丰富的执业经验，广泛的社会阅历为基本条件，因此，以工作年限和执业时间来评定法官等级和法官等级的晋升，降低了法官任命的“门槛”，有损于法官职业的神圣和严肃;其三、按照行政级别确定法官等级体现了法官等级的行政化。法院有上下级之分，法官也应有上下级之别，但同一级法院的法官不应有行政级别之分，只有这样才有利于法官职业化和法官员额制度的建立;其四，具有较浓厚的行政色彩，削弱了同一级法院法官享有平等审判权的理念，不利于体现法官职业的神圣和严肃，不利于公众对法官独立行使审判权和司法公正的信任，不利于体现国家法律的权威性。。

　　二、法官素质的要求和标准

　　法官作为国家公权力的行使者，代表着国家依法维护社会正义，因此，法官的职业操守、专业能力，业外活动等倍受社会公众的关注。与此同时，法官职业的特殊性对法官素质和法官的标准也提出了更高的要求。《法官法》第九条对法官必须具备的条件作了明确的规定，归纳起来，法官的素质和标准应包括职业能力和人品能力两大方面。职业能力包括人的智力、法律知识水准、专业技能和执业经验等等;人品能力包括良好的道德品行、不抱偏见和对正义积极追求的性格。但是，笔者认为，《法官法》第九条对法官必须具备的条件的规定存在着明显的不足。其一，年龄条件偏低。虽然《法官法》把年满23岁作为担任法官的最低年龄，但这个年龄正是一个大学本科毕业生走向社会、接触社会的年龄，即使通过了国家司法考试，由于生活阅历、社会阅历不够，不适合担任法官;其二，执业经验的要求偏低。不论是本科毕业生还是硕士生、博士生，虽然法律知识水准都很高，通过国家司法考试也不难，但是，由于从事法律工作时间过短，缺乏系统地专业培训，职业技能和执业经验相对不足，也不适合担任法官;其三，不利于法官的遴选。法官遴选制度是以通过国家司法考试为基础，结合司法实践，择优选拔最佳法官人选的制度。而法官候选人年龄偏低、从事法律工作时间过短，不利于对法官候选人的综合素质做出客观、公正、合理、全面的考察。其四，法官、法官助理的标准混杂。作为国家的《法官法》，在立法时应对法官、法官助理的条件和标准以及法官遴选的程序分别设定，健全法官的法律保障体系。[page]

　　三、改革法官制度和法官职业准入制度的设想

　　多年来，人民法院的各项改革取得了显著的成效，如庭审方式的改革、审判流程管理的改革、主审法官制(审判长选任制)以及法官职业准入制的建立等等，这些改革得到了广大法官及社会各界的认可和支持。但是，由于缺乏法律和制度的保障，每项改革局限性较大，缺乏普遍性和整体的构想和设计，导致了各地法院改革不统一、执行不统一，有损于法律的神圣和严肃。因此，笔者认为，改革法官制度和法官职业准入制度要完善相关的法律，建立相关制度，架构整体的改革方案，从而保障改革法官制度和法官职业准入制度普遍性、统一性。

　　(一)完善法律制度。《法官法》的颁布，确立了法官制度，区别法官与政府行政人员的不同。但由于在立法理念上受行政管理模式的影响，条文中渗透了各种行政化的管理方式。因此，要重新修改《法官法》，使其成为一部反映法官职业特征的法律。笔者建议：1、分别设计法官、法官助理的条件和标准，建立从法官助理当中遴选法官的机制，确保法官的“门槛”更高;2、改革法官任免程序和权限，建立国家司法委员会，负责法官的任免(省级可设国家司法委员会的分支机构，负责中级和基层法官的任免);3、改革法官等级制度，在各级法院设立首席法官、首席法官助理，取消现行的法官等级制度，体现法官权利的一致性;4、取消法官的行政方式奖励制度，提高法官薪金待遇，建立法官履行职责及退休后的保障制度，体现法官职业的神圣;5、改革法官的惩戒、辞职、辞退方式，取消行政式的惩戒、辞职辞退模式，实行法官罢免制，体现法官职业的严肃。

　　(二)法官、法官助理制度的框架设想。法官、法官助理制度的建立是法治国家司法文明的象征，因此，在遴选法官、选拔法官助理时要充分考虑法官候选人、法官助理候选人的法律功底、法学造诣、专业技能、执业经验、生活和社会阅历、人品能力等诸多因素。1、法官。法官代表国家依法行使国家审判权，是国家的法律精英，法官的员额应受到严格的控制。以基层法院为例，首席法官与首席法官助理(院长与副院长)的员额1∶3的比例，法官(包括庭长)的员额按行政区划的人口数100000∶3的比例较为适中。2、法官助理。法官助理作为法官的助手，负责法官开庭审判案件的准备工作，主持案件的证据交换和调解工作，根据法官的授权参与法律文书的制作等工作。法官助理的员额与法官的员额按2∶1的比例较为适中;3、合议庭。合议庭作为普通程序审判案件的载体，应当由首席法官、首席法官助理或者法官(包括庭长)组成;4、审判委员会。随着法官制度的建立，法官职业能力的加强，法官履行职责保障制度的健全，审判委员会可退出历史舞台，当法官之间就案件裁判发生争议时可由首席法官决定裁判意见。[page]

　　(三)法官职业准入与法官、法官助理遴选制度的运作。法官职业准入制度是法官、法官助理遴选制度的有效保障。笔者认为，1、法官职业的准入应以通过国家统一司法考试为前提，由国家司法委员会或国家司法委员会授权的分支机构审查候选人的学历条件、资格条件、社会阅历、人品能力、健康状况和身体形象等，然后由国家法官学院进行专门培训，合格后，选派到人民法院作见习法官助理;2、法官助理的遴选可从见习法官助理中遴选，也可从执业律师中遴选。首先由国家司法委员会或国家司法委员会授权的分支机构对法官助理候选人的综合素质进行考察，国家法官学院进行专业技能的培训，然后进行资格考试，合格者任命为法官助理;3、基层法院的法官从法官助理中遴选，其年龄应满35周岁。首先应以法官缺额为前提，以法官助理的执业年限为基础，然后，由国家司法委员会或国家司法委员会授权的分支机构考察法官候选人的综合素质、考评法官候选人执业的业绩、再由国家法官学院进行专业技能培训，进行资格考试，合格者任命为法官，且其年龄应在35岁周以上;4、上级法院的法官可从本院的法官助理中遴选，也可从下级法院的法官中推选，然后，由国家司法委员会或国家司法委员会授权的分支机构考察法官候选人的综合素质、考评法官候选人执业的业绩、再由国家法官学院进行专业技能培训，进行资格考试，合格者任命为法官;5、首席法官、首席法官助理的任命可从本院优秀法官中产生，也可从上级法院的法官中产生。

　　(四)法官的职业待遇和保障制度的建立。法官职业神圣和严肃的特征充分说明了法官社会地位和社会尊严的崇高。因此，笔者认为，为了充分体现法官职业神圣和严肃，国家对法官的职业待遇和保障制度应做出严格的法律规定。1、法官的职业待遇。法官在任职期间和退休后的薪俸待遇应高于任何一个政府部门，并以国家法律的形式和中央财政加以保证，而不是现在的地方行政化的保证;2、法官任期法律化。随着法官制度的建立，国家培养一名法官所投入的社会资源是相当大的，为了不过早地流失法官这一社会的特殊资源，国家应以法律形式对法官的任期和任期内不受调动加以充分的保护;3、法官司法特权的设定。法官行使审判权受国家法律保护，为了消除法官履行职责时所面临的外在压力，保证法官司法活动的独立性、中立性，国家应以法律的形式确立法官享有与人大代表一样的司法豁免权和法官获知的秘密享有免证权。

　　四、改革法官制度、法官职业准入制度具备的条件

　　(一)法律制度的完善是法官制度、法官职业准入制度改革的根本保证。《人民法院组织法》是保障法院机构设置、工作管理等方面的基本法律，《法官法》是法官管理、保障法官依法履行职责的重要法律。目前，法官制度、法官职业准入制度的改革大部分内容涉及到“两法”的原则性规定，因此，修改《人民法院组织法》、《法官法》势在必行，使“两法”真正体现法治国家司法制度的特征，体现人民法院的神圣，体现国家法官职业的神圣，从而促使法官制度、法官职业准入制度的改革，做到有法可依。[page]

　　(二)法院内部序列重组是法官制度改革的基础。法院内部序列包括法官序列、行政人员序列、书记员序列以及法警序列等等，法官序列作为法院内部序列的主要组成部分，它还分为法官、法官助理两部分，而法官制度的建立必然涉及到其他序列的调整以及各个序列之间利益关系的调整。因此，在确定法官、法官助理员额的同时对法院各个序列的员额、准入制度也要做出相应的规定，以免各个序列的人员相互混淆，影响法官遴选。

　　(三)通过国家司法考试是法官职业准入制度建立的必要条件。法官、法官助理的职业是国家各类职业中最具有特殊性的职业，法官职业准入是法官、法官助理遴选的重要保障，因此，要把法官制度与国家公务员制度区别开来，法官职业准入要与法院其他序列人员的准入区别开来，法官的职业准入必须以通过国家司法考试为前提条件，要摒弃法院的准入就是法官职业准入片面做法。

　　(四)弱化法官的行政化管理是法官制度、法官职业准入制度改革的重要保证。法官制度、法官职业准入制度的改革要依法进行，不要受地方行政模式的束缚，要由国家统一编制法院各个序列的人员员额，由中央财政保证法院经费，以免法官制度、法官职业准入制度的改革受地方组织人事部门、编制委员会的制约。

　　总之，法官职业化改革是一场全社会司法理念的改革，我们每一个人都要保持与时俱进、开拓创新的精神状态。通过改革，着力实现法官制度、法官职业准入制度的建立，法院各个序列管理的科学化、规范化;着力实现“公正与效率”的时代主题;着力实现法官行使审判权的独立性、中立性;着力实现公众对法官履行职责的信任，真正体现法治国家的特征。