欧昌福诉澄迈县人事劳动保障局行政不作为案

欧昌福诉澄迈县人事劳动保障局行政不作为案 案情

原告欧昌福，男，汉族，1960年3月22日出生，住澄迈县瑞溪粮食管理所宿舍。

被告澄迈县人事劳动保障局。

法定代表人梁安忠，局长。

第三人澄迈县瑞溪粮食管理所。

法定代表人梁安谦，所长。

原告欧昌福属第三人瑞溪粮所职工。1992年10月，第三人根据海南省粮食局和澄迈县粮食局关于在粮食系统进行人事、用工、分配制度改革的精神，率先在澄迈县实行转换经营机制，减员增效，分流富余人员的改革。原告作为单位的富余人员之一，被分流下岗，领取了第三人对分流下岗人员给予的3000斤谷子作为承包启动金，并与同单位的两名下岗人员承包了第三人的一格临街铺面，进行个体经营，不再被单位安排在岗工作。2002年10月17日，原告书面向被告澄迈县人事劳动保障局下属的劳动监察中队举报第三人瑞溪粮所，无故拖欠其1992年10月至1998年10月工资总额27405元，要求被告查处并作出确认。被告接到举报后，进行了登记。经审查后，认为举报不实，作出不予立案的意见。

原告欧昌福诉称：本人为第三人单位职工，由于单位领导工作不负责任，自1992年10月至1998年10月，每月只发给本人工资100元，本人工资每月328元，六年共克扣、拖欠本人工资27405元。本人于2002年6月1日向被告提出书面申请，要求被告对第三人拖欠工资的问题进行查处，但被告置之不理，没有依法作出认定，是一种行政不作为。故请求法院判令被告对第三人拖欠工资的问题作出确认。

被告澄迈县人事劳动局辩称：2002年10月17日，我局劳动监察中队接到原告的书面举报后，即派员进行了调查。原告举报的问题，是粮食部门改革后产生的普遍问题。原告已从1992年10月起被分流下岗，并承包了门市部进行经营，实现了再就业。虽然其仍在第三人单位保留劳动关系，但已不在第三人单位任何岗位上工作。根据我国现行的“按劳分配”政策，不可能与第三人发生劳资关系。因此，在派员调查后，作出了撤案处理，已依法履行了法定义务，不存在行政不作为，请求法院作出公正裁判。

第三人瑞溪粮所未作书面答辩。

审判

澄迈县人民法院审理认为：被告对原告的举报登记后，派员对举报内容进行了调查取证，认为举报内容不属实，作出了不予立案的处理，并将处理结果口头告知举报人（原告），尽了法定职责，不存在不作为。原告硬要被告确认没有事实的拖欠工资行为，被告不按其主张作出确认，就认为是不作为，于法于理都不成立，本院不予支持。据此，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，于2003年8月6日作出判决：驳回原告欧昌福要求被告确认第三人拖欠其工资27405元的诉讼请求。

一审判决后，欧昌福不服，向本院提出上诉。上诉理由与起诉理由基本相同。

被上诉人澄迈县人事劳动局辩称：一审判决认定事实清楚，证据确凿，请求二审维持原判。

本院经审理认为：人事劳动部门依法负有对违反劳动法律法规行为进行查处的行政职权。被上诉人澄迈县人事劳动局在接到上诉人欧昌福举报原审第三人瑞溪粮所拖欠其工资的举报后，应依职责及时派员对举报的问题进行查处。虽然被上诉人也派员进行了调查，但未将处理结果及时告知上诉人，故该行为属不履行法定职责行为。被上诉人辩称已口头将处理结果告知上诉人欧昌福，但却没有举出证据加以证实，故本院不予认定。上诉人的上诉理由成立，应予支持。一审判决认定事实不清，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（三）项的规定，于2003年11月14日作出如下判决：一、撤销澄迈县人民法院2003年8月6日作出的（2003）澄行初字第22号行政判决。二、限定被上诉人澄迈县人事劳动局在本判决生效之日起60日内对上诉人欧昌福要求其确认原审第三人澄迈县瑞溪粮食所拖欠工资27405元的请求作出书面答复。

评析

本案主要涉及以下三个问题：

一是对不履行法定职责行为的认定。所谓“不履行法定职责”是指行政机关对法律、法规规定其应当履行的某种义务明确拒绝履行、拖延履行或者不予答复的行为。其表现形式可以是作为，也可以是不作为。本案中，上诉人申请被上诉人对第三人拖欠其工资问题进行确认，实质上就是请求被上诉人对拖欠工资的问题进行查处，因法律法规赋予了人事劳动部门具有该项职权，也即是对违反劳动法律法规行为进行查处是劳动行政部门的法定职责。虽然被上诉人对上诉人举报的问题派员进行了调查，也在其内部的《劳动监察立案审批表》作出不予立案的意见，但却未将该处理结果告知上诉人，实际上就是一种不予答复的行为。这种不予答复行为是消极的不履行法定职责行为。

二是不履行法定职责案件的举证责任。举证责任，是指法律预先规定由谁承担提出证据证明案件事实，以及举不出证据证明案件事实，由其承担败诉风险及不利后果的责任。《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任。”但是，由于行政机关不履行法定职责案件具有一定的特殊性，即争议是由申请人的主动申请开始的，因此，有的观点认为不履行法定职责案件应由原告负举证责任，其理由是，“不作为”意味着行政机关没有作出实质性的具体行政行为，因此，行政机关无须证实其“不作为”合法与否。这种观点是理解的偏差造成的。《行政诉讼法》第三十二条的规定是对全部行政诉讼案件举证责任的规定，而没有例外规定。虽然不履行法定职责案有其特殊性，也即由原告的申请引起行政争议，但被告仍有责任举证，证实其“不履行法定职责”行为的合法性。本案中，上诉人举证其已向被上诉人提出了申请，被上诉人也已认可了上诉人的举证，那么被上诉人则应举证其已对上诉人作出了答复。被上诉人辩称已将处理结果口头通知了上诉人，可上诉人并不承认存在这一事实。被上诉人也举不出证据证实其已将处理结果告知上诉人。故本院根据举证责任的规定，认定被上诉人的行为构成“不予答复”的“不作为”。[page]

三是对履行期限的限定。《行政诉讼法》第五十四条第（三）项规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”这一规定对诉行政机关不履行法定职责案件的判决来说，是很原则，很抽象的。如果法院的判决不限定行政机关履行法定职责的期限，就不能有效地保护当事人的合法权益，甚至引起当事人的不满。因此，要针对这类案件的不同情况，运用不同的判决形式解决。本案被上诉人不作为的具体行政行为是不予答复。对这类案件的判决无维持和撤销可言，只能是确认行政机关不予答复的行为是否违法，然后判决其在一定期限内予以答复。关键是对“一定期限”如何把握。我们认为，如果法律法规或规章明确规定了行政机关履行职责的期限，则以此为依据判令其在规定的期限内履行法定职责，如果没有明确规定期限的，则可参照《行政复议法》第三十一条的规定，判令行政机关在法院判决生效之日起60日内履行法定职责。本案判决适用的期限，在海南省人民政府第87号令《海南省劳动监察规定》中第二十条已有规定，即“劳动监察机构应当自立案之日起60日内作出处理决定”。因此，本院据此判决被上诉人在判决生效之日起60日内对上诉人作出书面答复。

作者： 黄海浪

作者单位：海南中院行政庭