瘸腿的《公务员法》

　　尽管政府已经雇佣过几代“干部”对社会进行管理，却始终不曾制定过一部严格意义上的法律，对这些拥有治理权力的群体进行规范和约束，只是依靠一些临时的政策规定和内部文件对干部们进行管理，从而形成一套特殊的“干部”管理制度体系。

　　当然，从世界各国行政管理制度演变的历史看，这也并无奇怪之处。即使在现代的宪政国家，“公务员”或者说“文官”制度的建立，也是比较晚近的事情。只有当人们对权力性质的认识发生了变化之后，公务员制度才有建立的可能。

　　人民愿意支付税款支持政府的目的，在于获得政府所提供的公共管理和公共服务。提供公共管理和公共服务的人，正是大大小小的官员。而要使他们能够履行自己的职责，就需要授予他们以权力和财政上的便利。于是，人民就始终面临一项“权力悖论”：通过什么样的手段约束、规范官员们，使他们在向自己提供公共管理和公共服务的同时，而又不至于滥用权力?现代政治的一整套制度设计：宪政、代议制、法治以及法治之下的公共财政，都是为了解决这一根本问题。

　　人类驯服权力的方式似乎多种多样，其中一种手段是：通过一个接一个官员群体的专业化，不断地缩小拥有自由裁量权的官员的范围。最典型的是，司法官员从行政机构中分立出来，形成独立的司法机构，行使司法权力，这种权力甚至反过来可以对政府的其他权力予以审查、监督，所谓法治，就是因此而形成的。

　　公务员制度，同样是为了解决权力悖论问题。它试图将行政管理活动专业化、技术化，使大量行政机构从强制性公共管理机构变成某种程度上的公共服务供应机构。公务员制度可以弱化行政官员的政治色彩、权力色彩，在它的内部建立明确的规则体系，约束其活动。这在一定程度上改变了行政官员所拥有的权力的性质：“官员”让人联想到的是统治，“干部”让人联想到的是权力，而“公务员”让人联想到的是服务。

　　因此，《公务员法》正式出台，具有一定政治含义。它意味着，政府开始调整其治理模式，试图弱化政府工作人员的政治色彩，而突出其根据法律授权进行管理、提供服务的专业色彩。对于建设法治政府的长远目标来说，这一步是必不可少的。

　　不过，跟经济改革、司法改革一样，旧体制之手死死地拉住新体制，中国的公务员制度改革远不够彻底。传统的干部管理实践，固然给公务员法的制定积累了经验，但同时，过去的做法和惯例，也成为制定《公务员法》的一个沉重历史包袱。尽管建立公务员制度的设想已被提出多年，但它始终仍然被局限在传统的“干部”制度框架中，换了汤却未换药。相应地，《公务员法》中也充满了过多的折中，更多地是对干部制度下现状的确认，而未指明完善公务员制度的方向。[page]

　　谁是公务员?

　　建立公务员制度，首先需要界定公务员的范围，而在中国，这却是一个令人疑惑的问题。《公务员法》制定过程中，争执最严重的可能也正是这一点。

　　草案的规定是：“本法所称公务员，是指依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员。”这里实际上包括了共、青、妇、工会等非行政人员。这一条甫一公布，即遭到广泛质疑。

　　最终公布的法律则明确将公务员界定为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，这样的界定更为清晰。

　　不过，这个清晰的规定却与现实严重脱节。因为在现实的社会治理中，执政党的干部拥有比行政工作人员更大的公共权力，《公务员法》回避了这一群体，但问题仍在：这些干部身份究竟如何界定?他们与公务员之间是何关系?

　　另一个问题是，目前大量的“事业单位”工作人员属于何种性质?近两年，政府正在筹划事业单位改革，《公务员法》是否为其留出了足够空间?一个引人注目的问题是：教师算不算公务员?

　　为了尽到政府的教育责任，为了确保教育公平，大多数国家都将教师算作国家公务员，便于为其提供稳定而统一的工资福利保障。国内不少专家也建议，公立学校教师工资福利应当由省级政府在全省范围内统筹，然而根据《公务员法》，教师显然不能算公务员，因为他们并不履行“公职”。那么，在事业单位改革完成之后，教师算什么?如何保障他们的职业稳定性?

　　教师被排斥在公务员范围之外，显示《公务员法》的制定者并没有真正地以专业化、技术化的眼光看待公务员的职责，而依然存在着某种“权力迷信”，把公务员视为握有强制性权力的人员。

　　政事不分，有悖宪制

　　当然，这种权力迷信观念给《公务员法》造成的最大缺陷是，该法没有明确区分“政务官”和“事务官”。而这一区分，恰恰是建立公务员制度的基础。

　　现代公务员制度(或者说文官制度)建立的初衷，就是为了剥离政治与行政，使公务员独立于政治事务之外，仅以履行法律所规定的职责为己任，而不受政治左右;而法律对公务员的职位也予以保障，使之不会因为政治和民意的变动而受到影响。借此，公务员中的事务官也就成为一种专业人员，其权力色彩被淡化。至于政务官，当然是政治的产物，靠其政治主张在选举中赢得选民，获得权力。但正因为此，政务官的权力也需接受选举的监督，职位是高度流动性的。可以说，政务官与事务官所拥有之权力的性质、产生的方式、监督的方式等都绝不相同。[page]

　　然而，本次出台的《公务员法》却回避了这一根本性区分。尽管该法对公务员作了多种分类，比如，公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类;公务员职务可分为领导职务和非领导职务;根据任免方式，公务员又被划分为选任制公务员和委任制公务员。但奇怪的是，这三种划分方式之间没有任何联系，而之所以搞出这种划分，可能正是为了回避最基本的划分：政务官与事务官。没有这种划分，所谓的“公务员”，不过是把“干部”换了一个说法而已。

　　过去的干部体制，已经从多个方面妨碍了中国的宪政转型。

　　第一，扭曲了公务员的价值观念。假如实行政务官与事务官分流，事务官专业化，就能从根本上切断事务官成为政务官的途径。政务官依靠选举或选举产生的行政首长任命，而事务官依靠考试录用、凭借专业技能和年资逐级晋升，这两种方式，都可以大大削弱官员们的权力迷信。但在目前的干部制度下，县长与局长、局长与普通办事人员之间，并无实质性区别。一个普通公务员完全可以按照干部级别和提拔制度，一路顺畅地晋升为县长、省长、部长甚至更高。因而，追逐权力的观念深入到每个公务员的骨髓，由此才会出现马德卖官案之类的政坛丑闻。

　　第二，扭曲政治生态。任何一个政府机构，都不可能避免人事变动。若是实行政务官与事务官分流，政治是公开的，派系也是公开的，行政首长随着选举结果而更替，由他提名的政务官自然跟他同进退，但事务官并不受这种政治的影响。干部制度不承认官员的派系，但事实上它又不可避免，于是派系成为非公开的，政治走入密室。而且这个派系从领导干部一直延伸到普通办事人员中，在这样的社会，没有公开的政治，只有官场的权谋。

　　第三，如果政务官与事务官分离，则通过选举制度，各界人士都能参与政府管理，成为政务类公务员。这将使政府保持一种开放性，从而赋予政府以活力。而干部制度则强化了一个统一的“品级”制度，官员都必须按部就班等待提拔，政府管理人员自我循环，趋于封闭，很容易变成追求自我利益的特殊利益集团。

　　第四，无法形成责任政府。政务官与事务官分类，行政首长通过选举产生，由他来任命政务官，他们必须对选民负责，这种责任落实到具体的行政首长头上，他必须对他的团队承担无法推卸的个人责任。而领导干部在很大程度是提拔产生的，毋须对民众负责。

　　最后，也是最重要的一点，干部制度的种种弊端，使人大选举行政首长的权力被架空。宪法规定，各级行政首长都是由相应的人大选举产生，而他们之下的各个部门的负责人则由行政首长提名，人大批准。然而，干部制度却使这一宪法规定失去依托。按照惯例，行政首长只能从下一级备选干部中选举产生，于是，选举反而被矮化为干部提拔过程中的一个程序而已。[page]

　　正因为此，对于领导干部职位，尽管有关规章规定了任期制，但大部分选举产生的行政首长任期未满，就奉上级党政机关之命中途离任。这种无视任期制度的做法，也让人大的监督根本无从谈起。现在的《公务员法》同样规定领导职位实行任期制，但这种任期制，仍将形同虚设。