浅议行政赔偿中的调解

??内容摘要：我国目前存在的四种类型的调解有着各自不同的特点，这些特点决定了行政赔偿中的调解只能是法院调解，但我国现有的行政赔偿法院调解存在诸多弊端，需要从各方面进行完善。

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??一、在我国只有行政赔偿诉讼适用调解制度

??所谓调解是指在第三方的主持下，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行劝说、调解，促使他们互相谅解、进行协商，达成和解协议，消除纷争的活动。行政赔偿中的调解是指行政赔偿程序中，在第三方的主持下，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行劝说、调解，促使他们互相谅解、进行协商，达成和解协议，消除纷争的活动。我国现阶段有四种类型的调解：法院调解、仲裁调解、行政调解、民间调解。 根据我国目前的法律规定只有行政赔偿诉讼适用调解制度，也就是说行政赔偿中的调解只能是法院调解，这是由行政赔偿的特点以及各种调解方式的适用范围决定的。

??（一）行政赔偿调解的特点。

??所谓行政赔偿是指国家行政机关和行政机关的工作人员在行使行政职权时违法侵害公民、法人或其他组织人身权、财产权等合法权益造成的损失，国家负责向受害人赔偿的制度。

??根据行政赔偿的概念，不难看出行政赔偿的特点：行政赔偿是建立在国家对社会公共事务的管理上，其基本特征在于行政机关的管理职权带有国家的强制力，行政法律关系双方当事人之间是管理与被管理的关系而非平等主体之间的关系；行政赔偿是公共权力行使过程中对私权利造成侵害所要承担的赔偿责任，实质上就是国家对公民、法人和其他组织承担的赔偿责任；行政赔偿是由行政机关及其工作人员违法执行职务行为引起的损害赔偿，不涉及合同纠纷或其他财产权益争议。

??（二）仲裁调解、行政调解、民间调解的特点决定了这三种调解方式都不能在行政赔偿中适用。

??根据《中华人民共和国仲裁法》的有关规定，仲裁委员会是社会团体法人，对平等主体的公民、法人、其他组织之间的合同纠纷和其他财产权益纠纷做出仲裁。 作为社团法人是无法对国家机关的职权活动进行法律上有效的审查的，而且仲裁的双方当事人是平等主体的公民、法人、其他组织，行政赔偿的双方当事人时处于管理与被管理关系中的行政主体和行政相对人，因此，行政赔偿不能使用仲裁调解。

??根据所查到的各种法规文件，行政调解是指在具有调解纠纷职能的国家行政机关的主持下，根据自愿合法的原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商、互相谅解而达成的解决纠纷的方法。一方当事人不履行调解协议时，另一方当事人可以申请仲裁机关仲裁或向人民法院提起诉讼。 显然这也是针对民事纠纷而言的，因为对行政主体与行政相对人就行政赔偿问题达成的调解协议并不是平等主体间达成的，“一方当事人不履行调解协议时另一方当事人可以申请仲裁机关仲裁”显然是不合适的。

??民间调解是在民间组织的主持下，双方当事人友好协商、互相谅解达成调解协议解决纠纷的方法。民间调解最基本的形式是人民调解委员会的调解，此外还包括乡镇法律服务所调解，家族、亲友调解和邻里调解等形式。根据《人民调解委员会组织条例》人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作，调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、 规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。行政赔偿不属于民间纠纷，而是一种行政纠纷，把行政纠纷交给群众性组织来调解显然不合适，其他如乡镇法律服务所调解，家族、亲友调解和邻里调解等形式的调解都因调解主持者的身份无法介入有行使国家职权而引起的行政纠纷中，因此，民间调解也不是用于行政赔偿。

??（二）法院调解的特点决定了行政赔偿调解只能是法院调解。

??法院调解也称为诉讼调解，是指在人民法院的主持下，以我国的法律、法规为依据促使双方当事人互谅互让，达成调解协议的解决纠纷的方法。我国的法院调解有着自身的特点，这些特点使得如果一定要在众多的调解方式中选择一种作为行政赔偿的调解方式的话，只能选择法院调解：

??第一、法院调解的主持者是代表国家行使审判权的人民法院。根据我国有关法律规定，人民法院有权审查行政机关行使职权做出的具体行政行为的合法性，在这种情况下，当行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，在提起行政诉讼的时候一并提起行政赔偿诉讼时，由人民法院对行政赔偿部分进行调解就成为可能。而且由一种国家权力去调解另外一种国家权力在管理过程中形成的纠纷也是比较合理的。

??第二、法院在职权上不仅适用于平等主体之间的财产纠纷和与财产有关的其他纠纷，也适用于非平等主体之间的纠纷，这样法院调解就有了调解行政赔偿纠纷的可能。

??第三、虽然行政赔偿的责任最终要由国家承担，但是对赔偿义务机关也是有一定影响的，那么如果把行政赔偿调解的权力交给行政机关就可能会造成相互包庇的现象，从而不仅使行政相对人无法得到应有的赔偿，还可能会使行政相对人的合法权益受到进一步的侵害。法院拥有国家审判权，可以对民事案件、刑事附带民事案件进行调解，法官是专职的法律工作者，这样由法院对行政赔偿案件进行调解比较合理了。

??二、我国现有的行政赔偿诉讼调解制度的弊端

??立法规定行政赔偿诉讼调解制度的目的是为了能够快捷、高效、合法的解决当事人的行政赔偿纠纷。但是我国的法院调解本身存在着很多弊端，再加上行政赔偿的特殊性，使得行政赔偿法院调解制度呈现出更多的弊端：

??第一、由于调解人员的双重身份—既是调解人员又是审判人员—及地位上的优势，以合意为基础的调解常常演变成大量渗入调解人员主观意志的强制型调解，从而违背了法院调解制度所追求的正义价值，最终使法院调解陷入尴尬的境地。而且法院调解过程中，调解与审判之间不可避免的有关联性，也就是说法院调解所带来的问题是其自身引起的，因而也使其自身无法克服的。

??第二、公权力与私权利的性质不同。调解要求双方互相让步，但是公权力的行使代表的是一种公共利益，而私权利仅代表某个人或某一部分人的利益，这种情况下，如果要求公权力做出让步则会损害公共利益，显然是不行的，如果仅仅要求私权利方做出让步，显然就有失公平。 [page]

??第三、我国的所有制形式和政治体制的制约。我国实行的是社会主义全民所有制，对国有财产的处分权归全体人民或人民的代表机关即各级人民代表大会。行政赔偿法院调解中，行使行政职权的机关主要是行政机关作为一方当事人参加调解并且处分全民所有财产，这显然与我国的所有制形式及政治体制是不相符合的。

??第四、可能会出现行政主体与行政相对人恶意串通损害国家利益的现象。允许行政赔偿适用调解，可能会使某些个别的行政主体与行政相对人恶意串通，由行政相对人提起行政诉讼要求撤销行政主体“对其做出的某些具体行政行为”时一并提出行政赔偿诉讼，而后通过法院调解达成协议的方式终结行政赔偿诉讼，最后由行政主体与行政相对人共同分享这笔所谓的“行政赔偿金”，使得行政主体与行政机关通过合法的程序侵吞了国家财产，最后受到损害的还是国家利益。

??三、完善行政赔偿调解的几点建议

??行政赔偿法院调解有着诸多的缺陷，那么我们是否还要坚持这种制度呢？理论界存在两种不同的观点：否定说认为行政赔偿责任不同于一般的民事赔偿责任，因而不能适用调解方式结案；肯定说认为行政赔偿调解能够快捷高效的解决行政赔偿纠纷，并且调解结案引起的社会动荡要小于判决结案。笔者认为虽然行政赔偿法院调解存在诸多弊端，但是法院调解在快捷高效的解决纠纷，从心理消除当事人之间的矛盾，促使当事人服判息讼等方面还是有着不可替代的作用的，完全否定显然是不合适的，我们可以针对这种弊端制定相应的完善措施。

??第一、建立调审分离制度，这也是理论界针对整个法院调解提出的完善措施。将调解和判决这两种浑然不同的纠纷机制按照其特点分别加以规定，绝对禁止调解法官和审判法官在双重身份上的竞合。

??第二、规定只有在行政相对方自愿申请放弃部分私权利的情况下才可以进行调解。

??第三、邀请同级的人民代表大会指派一定数额的代表到庭旁听行政赔偿调解的过程或者由法院向同级的人民代表大会就行政赔偿调解的过程、依据的事实、法律等作报告，由人民代表大会对行政赔偿调解程序进行监督。

??第四、人民法院在对行政赔偿案件进行调解的过程中，要着重审查“案件事实是否清楚，是非是否明确”。在民事赔偿调解方面，有学者主张，双方当事人都是在处分自己的私权利，而调解的目的就是消除双方当事人的争议，因此只要不违反法律、法规，不侵犯第三方的合法权益，事实是否清楚、是非是否明确并不是必然的要求。但是行政赔偿调解涉及到公共利益的取舍，因此为防止行政主体和行政相对人恶意串通损害国家利益，要求法院在调解过程中一定要做到事实清楚、是非分明。