行政赔偿诉讼中的行政前置程序

　　国家赔偿法实施以来的种种问题，集中地反映在立法的阙漏上。据统计，到2003年底，全国法院10年间共受理人民法院作为赔偿义务机关的赔偿案件以及人民法院赔偿委员会依法审理的国家赔偿案件15867件，审结15315件，其中决定赔偿的案件5442件，占全部受理案件的三分之一。由此可以看出，国家赔偿案件在全部案件中的比例非常之低。人民法院国家赔偿案件的稀少同时透露出现行法律规定的缺陷。

　　一些人大代表和学者认为，现行行政诉讼法以及国家赔偿法对行政赔偿诉讼的规定存在许多问题，妨碍了国家赔偿制度功能的发挥。其中主要问题是：行政赔偿范围和行政赔偿请求权人窄;行政赔偿程序不合理;违法原则过于僵化和严苛;行政赔偿标准低;赔偿费用的支付方式存在漏洞等。

　　本文拟就行政赔偿诉讼中的“违法确认”程序和行政赔偿诉讼的请求权人作一探讨。

　　取消行政赔偿诉讼中的行政前置程序(违法确认程序)

　　行政赔偿诉讼中的违法确认程序有两种情况：

　　一种是在行政诉讼附带行政赔偿诉讼中，人民法院采取并案审理的方式，通过对被诉具体行政行为的违法确认，根据违法行为与侵权责任的大小、内在的关联性，确定是否赔偿。赔偿责任的决定不仅是合法性审查的逻辑结果，而且是行政争议的最终法律解决。

　　另外一种是受害人单独提起行政赔偿诉讼。依据行政诉讼法和国家赔偿法的相关规定，赔偿义务机关只有在确认行政行为违法之后，才能给予赔偿。

　　单独提出行政赔偿诉讼通常适用的情况主要是：

　　第一，作出具体行政行为的机关及相对人对行政行为的违法性已无争议，但行政赔偿问题达不成协议;

　　第二，具体行政行为已被行政复议机关撤销或者变更，但复议机关未对行政赔偿问题作出裁决，或者受害人不服复议机关的裁决;

　　第三，具体行政行为为终局裁决机关所为，行政行为的合法性已经不得争议，受害人对行政赔偿问题尚有争议;

　　第四，具体行政行为已为法院判决确认为违法，判决发生法律效力后，当事人提出了行政赔偿诉讼。

　　单独提起行政赔偿诉讼适用前置程序在国家赔偿法制定之初，曾经受到学界和实务界的乐观评价：有利于迅速解决行政赔偿争议，省时省力，使受害人损失能够及时得到赔偿;有利于加强行政机关的内部监督和提高行政效率; 有利于减轻人民法院负担;体现了国家对行政赔偿义务机关的尊重和信任，有利于调动其纠正错误的主动性和努力工作的积极性。

　　经过近十年的实践，行政确认的前置程序已经成为当事人获得行政赔偿的梗阻。由于确认违法基本上是由涉嫌违法的机关自身或者其上级进行。这种“自己当自己案件法官”的程序使得确认违法极其艰难。加之法律没有确认期限作出规定，有关机关能拖则拖。当事人对于不予确认的不作为行为，依照国家赔偿法第20条的规定，只能通过申诉途径。当事人常常被迫为确认违法、请求赔偿而积年累月地上访、申诉。国家赔偿法中关于行政赔偿义务机关自己纠正错误的前置程序设置事实上已经成为国家赔偿制度的重大缺陷，有人因此认为上述规定已经使国家赔偿法变成了“国家不赔法”。