浅析行政不作为

　　道路运输管理部门依法履行行政管理职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护道路运输市场秩序，这是道路运输管理机构的法定义务。如果怠于履行这个义务，就构成行政不作为，必将承担相应法律责任。

　　一、行政不作为的内涵

　　行政不作为指行政主体应当履行相应的法定职责和义务，却不履行或拖延履行的行为。结合道路运输管理工作，行政不作为具有以下内涵。

　　行政不作为以行政主体有法定的行政作为义务为前提。行政不作为所违反的义务必须是法律、法规规定的行政义务。如《道路运输条例》第四条规定：“道路运输管理，应当公平、公正、公开和便民。”

　　行政不作为是以行政主体没有履行法定作为义务为必要条件。“没有履行”不是因客观原因如地震、水灾、火灾等不能履行，而是行政主体有履行能力，而拒绝履行，或故意不履行，因疏忽未履行，因认识上的错误而未履行。如《道路运输条例》第七十七条第(三)项规定：发现违法行为不及时查处的，应依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　行政不作为是一种状态，它可能表现为整个行政行为处于行政为作为情形，也可能仅表现为某次行政行为的某个或某几个环节处于行政不作为情形。如：对符合法定条件申请从事道路运输经营的行政许可申请不予受理或拖延受理。

　　二、行政不作为的表现形式

　　《行政许可法》对行政许可行为做出了严格、规范的要求，从根源上预防行政许可行为的随意性，防止行政不作为的发生。结合《行政许可法》第七十二条规定和道路运输行政管理中的实际情况，行政不作为表现形式主要有以下几个方面：一是对符合法定条件的申请人不予许可或不在法定期限范围内做出准予行政许可决定的。根据《行政许可法》规定，除可以当场做出许可决定外，行政机关应当自受理之日起20日内做出行政许可决定。

　　二是不在办公场所公示依法应当公示的材料。根据《行政许可法》第三十条规定，行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可事项、依据、条件、程序、期限，以及需提交的全部材料、申请书示范文本在办公场所公示。

　　三是受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务。行政机关及其工作人员是履行这一义务，直接影响申请人及利害关系人的权利。

　　四是申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补齐的全部内容。

　　五是未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由和依据。[page]

　　六是依法应当举行听证而不举行听证。

　　七是不依法履行监督职责或者监督不力的行为。这种行为是一种严重的行政不作为，往往会给国家、社会和个人带来巨大的损失。

　　三、行政不作为将承担赔偿责任

　　由于行政不作为，造成行政相对人损失的，应当给予赔偿，但必须有如下三个构成要件：一是行政不作为成立;二是行政相对人合法权益受到损害;三是行政不作为与损害结果之间的因果关系。

　　1、行政不作为成立

　　行政不作为即行政机关怠于履行法定职责。行政不作为的成立需要满足以下三个条件：①行政机关对相对人负有法定职责。这是认定行政不作为的首要条件，不具备此要件则行政不作为不成立，更谈不上行政赔偿责任。法定职责既可由具体法律规范明确规定，也可由法律原则和精神中推论出来。②行政机关的履行法定职责应当采取作为方式，但没有采取作为方式。③行政机关没有做出特定行为。判断行政机关是否做出特定行为不应以结果为标准，而应以履行的程序为标准。例如：一辆无证营运的“黑车”正在站点组客，接到举报后，运管部门迅速调集稽查人员前去查处，但待赶到时，该“黑车”消失，没有查处到。从这一结果看，运管部门未能查处扣留该“黑车”，但从履行程序上看，运管部门已经做出了特定的行政行为，因此运管部门不构成行政不作为。

　　2、相对人的合法权益受到损害

　　有损害才有赔偿。相对人受到损害的应当为合法权益，否则行政机关不承担行政赔偿责任。在界定合法权益的范围时有如下三点限制：一是合法权益的范围局限于人身权和财产权。按照《国家赔偿法》规定，可赔偿的合法权益局限于财产权和人身权两种，其他权益诸如政治权利、受教育权利等不能进行行政赔偿。二是合法权益损害的内容局限于实际损失，不能包括间接利益的损失。实际损失包括人身权益的损害、现有财产权益的损害和法律保障的财产权益的损害。三是合法权益损害的形态局限于物质损害而不包括精神损害。

　　3、行政不作为与损害结果的因果关系

　　因果关系条件不作为行政赔偿责任要件中容易产生分歧，因此，明确行政不作为与损害结果之间的因果关系的确定标准，在道路运输管理中有特别重要的意义。

　　①条件关系标准的确定。条件关系指的是行政不作为行为与原告合法权益损害之间的最基本的关联性，即行政不作为是导致原告受损害的实质性因素。第一，如果行政机关履行法定职责，损害事件就不会发生，则条件关系成立。损害事件不会发生并不意味着必然不会发生，而是说损害事件可能避免。例如：对营运机动车辆进行二级维护，并不能绝对保证营运机动车辆不发生制动系统事故，强制进行二级维护，可以在很大程度上避免事故的发生。第二，如果行政机关履行法定职责不能阻挡损害结果的发生，则条件关系不成立。例如：道路运输管理机构为客运乘务员办理了上岗证，该乘务员在服务中因纠纷将乘客打伤，则道路运输管理机构与乘客受伤不存条件关系。[page]

　　②可预见性标准的确定。可预见性是指行政不作为与损害结果之间的条件关系能够为一般人或行政管理部门工作人员根据工作经验判断、推断出来。一般人如果能预见到行政不作为可能导致损害结果的发生，则可预见性成立，如果一般人不能预见，而行政管理部门工作人员能够预见或应当能够预见，则可预见性成立。例如：一辆营运大客车到综合到综合性能检测站检测，车主担心该车辆技术指标不达准，不能给予合格签证，故通过熟人找到检测站工作人员，未上线检测，随即签发了车辆技术指数不达标，造成事故。这个事例中，检测站的工作人员是能够预见不上线检测的后果的，是具有可预见性的。

　　综上所述，行政不作为是一种违法行为，也是一种腐败现象。在某种意义上讲，它比贪污、受贿更为可怕，它像慢性毒药一样侵蚀着政府的肌体，损害党和政府的形象。如果这种违法行为得不到及时有效的遏制，轻则会扰乱正常党和政府失信于人民群众。因此，道路运输管理部门在行业管理工作中，应树立执政为民思想，依法行政，改变行政懈怠行为，履行好法律赋予的神圣职责。