阜阳行蓄洪区国家补偿政策的思考

　　一、基本概况

　　(一)阜阳市基本市情

　　阜阳市辖颍上县、阜南县、临泉县、太和县、界首市、颍州区、颍泉区、颍东区、开发区等五县四区一市，人口920万，其中非农业人口102万，总国土面积9775平方公里，耕地面积877万亩，2005年国内生产总值324.6亿元，全市财政收入26.4亿元, 农林牧渔业总产值207.8亿元, 粮食总产量374.1万吨, 工业总产值219.9亿元, 城市居民可支配收入7750元，农民人均纯收入2085元。

　　(二)行蓄洪区概况

　　淮河介于黄河、长江两大流域的中、下游之间，发源于河南省桐柏山，流经河南、安徽、江苏三省，总流域面积27万平方公里，全长1000公里，总落差200米，洪河口以上为上游，长364公里，落差178米，洪河口至三河闸为中游，长490公里，落差6米。我市境内长169公里，堤防防洪标准为40年一遇。

　　1、蒙洼蓄洪区：圈堤长94公里，境内行政区划有王家坝、老观、曹集、郜台四乡镇和阜蒙农场, 南润段行洪区堤长9.7公里，面积10平方公里，耕地1.16万亩，人口0.95万人，水文控制站设在南照集，行洪水位27.9米，行洪流量2600立方米每秒，相应库容1.7亿方。

　　2、邱家湖行洪区：堤长12.68公里，面积27.81平方公里，耕地2.87万亩，人口0.54万人，水文控制站位于赵集，行洪水位25.6米，流量3100立方米每秒，相应库容2亿方。

　　3、塘垛湖行洪区：堤长24.44公里，面积66.8平方公里，耕地7.59万亩，人口0.84万人，水文控制站位于正阳关，行洪水位25米，流量3100立方米每秒，相应库容4亿方。

　　二、近几年受灾及国家补偿政策执行情况

　　(一)近几年受灾情况

　　1、1991年大水。全市受灾面积745.1万亩，其中洪灾62.1万亩、涝灾683万亩，人口849万人，倒塌房屋59万间，直接经济损失54.1亿元，水毁水利工程2.37亿元(含毫州市)。

　　2、1996年大水。全市夏季作物成灾449.5万亩，其中绝收110.7万亩，受灾人口399.7万人，被水围困村庄884个，倒塌房屋8182间，冬汛成灾50万亩，直接经济损失10.35亿元，其中水毁水利工程0.85亿元(含亳州市)。

　　3、2000年大水。2000年由于降雨强度大、雨量集中，造成界首市城区大面积积水，最深1.2米，界首、太和、临泉、阜南部分农田受淹。据统计，全市受灾面积188.16万亩，成灾57.36万亩，倒塌房屋1205间，直接经济损失1.83亿元。

　　4、2003年大水。由于降雨量比较集中，强度大、范围广，外河水位升高，致使许多农田受淹，村庄进水，民房倒塌，学生停课，损失惨重。据统计，全市受灾面积779.98万亩，成灾面积638.26万亩，其中绝收面积394.66万亩，受灾人口732.4422万人;被水围困村庄5254个、112.9万人，倒塌房屋13.0653万间。洪水灾害造成的直接经济损失50.74亿元，其中农业损失40亿元，水毁水利工程4.23亿元。[page]

　　(二)国家补偿政策及执行情况

　　1、国家补偿政策。国务院《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、财政部《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》和《阜阳市行蓄洪区运用补偿办法》规定，我市行蓄洪区的补偿对象是阜南县蒙洼蓄洪库、颍上唐垛湖、邢家湖行洪区现有常住有户口的居民，在行蓄洪区运用后，根据国家和省的法令可以获得补偿。区内居民除获得行蓄洪区运用补偿外，同时按照国家有关规定享受与其他洪水灾区灾民同样的政府救助和社会捐助。补偿范围是行蓄洪区运用后，区内居民的农作物、专业养殖和经济林水毁损失，住房水毁损失，无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品的水毁损失。补偿标准规定行蓄洪区运用后，农作物、专业养殖和经济林，分别按照行蓄洪前三年平均产值的70%、50%、50%补偿，住房按照水毁损失的70%补偿，家庭农业生产机械和役畜以及主要耐用消费品，按照水毁损失的50%补偿。但是家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品的登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100%补偿，水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿等。

　　2、补偿政策执行情况。目前，阜阳市行蓄洪区执行国务院《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、财政部《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》、水利部《关于抓紧开展蓄滞洪区居民财产登记工作的通知》、《安徽省<蓄滞洪区运用补偿暂行办法>实施细则》和《阜阳市行蓄洪区运用补偿办法》的规定。由于我省各级政府的高度重视，措施得力，因此，财产登记扎实，补偿资金发放按照标准及时、足额，政策执行到位。

　　三、对现行阜阳行蓄洪区运用补偿政策的思考

　　思考之一：行蓄洪区国家补偿是关乎社会公平和构建和谐社会的重大课题。我市行蓄洪区内的居民，为了国家利益牺牲个人利益，舍小家顾大家，以自己的损失、保护了上游地区和下游地区广大农民和城市居民的利益，使水灾损失减少到最低限度。是对国家、对社会、对人民的无私奉献。然而，“天之道，损有余而补不足”，有奉献就应该有回报，为全局利益而受到的损失就应该得到补偿，过去那种单方面强调奉献牺牲，重整体轻局部的意识和做法，对为国家做出重大贡献的行蓄洪区居民来说是不公正的，也是不公平的。同是共和国的公民，宪法法律赋予公民的权力和义务对每一个公民来说都是平等的，强调一部分人对另一部分人的无私奉献，就是从政策层面上剥夺行蓄洪区居民应有的财产权力，是对法律的轻视和社会正义的践踏，也是对有奉献精神，有社会正义人的精神打击。在当今构建社会主义和谐社会的历史时期，建立和完善国家对行蓄洪区的补偿政策，是社会发展的历史进步，是社会公平、正义的象征，也是中国进入和谐社会的基本标志。国家对行蓄洪区居民的经济补偿是国家行蓄洪必须承担的公共管理成本,是基于国家的责任和义务，是国家平衡全局与局部利益的一种行政方式，而不是对行蓄洪区人民的特别恩赐。[page]

　　思考之二：行蓄洪区国家补偿政策应充分体现市场经济规律。国家基于全局公共利益的考量，依法征用阜阳市行蓄洪区内的土地使用权及其财物，在市场经济条件下，从某种意义上说，实际上是一种场所使用权的交易行为，交易的一方是国家，另一方是行蓄洪区的人民，只不过这种交易是一种强制交易行为，是被使用者失去交易自由的行为。因此，国家对行蓄洪区的经济补偿应当基于市场经济公平等价的原则，及时、充分、足额。

　　思考之三：行蓄洪区国家补偿资金的筹集渠道应考虑受益原则。财政部《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》规定“国家蓄滞洪区运用后造成的损失由中央财政和省级财政共同给予补偿”，这种规定一方面体现了国家对行蓄洪区人民奉献精神的肯定和对灾区人民的关爱，但就财政补偿资金的具体规定来说却存在着某些不尽合理的地方。中央财政通过转移支付的形式给灾区人民以经济补偿，自然是公平合理的，但是行蓄洪区所在省份也要给予同样的补偿，也要承担行蓄洪区受灾的责任后果，这就未免有点不尽情理，根据公共财政对资源配置的受益原则，将本应由受益方无偿支付的责任无理地推卸给了受害方，显然是不公正的，是权利和义务的倒置。就阜阳行蓄洪区来说，洪水主要来源于上游河南省，是河南省在有利的地理条件下，自然的将洪水灾害转移给了安徽省阜阳行蓄洪区，行蓄洪区运用后，减轻了洪水对下游的冲击，受益方是江苏省。在现行政策下，输灾的河南省和受益的江苏省都不承担责任，不需支付行蓄洪区居民的受灾补偿资金，却反而让受害方安徽省财政自己来承担补偿责任，这样显然有失公道。因此，考虑受益原则应当由国家和上游河南省下游江苏省共同出资建立国家行蓄洪运用补偿基金，专项用于对阜阳行蓄洪区运用的经济补偿。

　　思考之四：财政对行蓄洪区的补偿范围、对象和标准的规定应体现足额补偿和鼓励奉献的人本主义原则，使行蓄洪区的人民不因行蓄洪区的运用而降低生活水平，甚至略有提高。现行国务院《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》和财政部《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》(以下简称《规定》)对补偿范围、补偿对象和补偿标准的规定和阜阳行蓄洪区居民的实际受灾损失都有很大的差距。第一，就补偿对象来说《规定》没有含盖行蓄洪区的非常住居民和常住居民但未办理户口的居民。这部分居民应当和具有常住有户口的居民享受同样的补偿权力，仅仅因为居住地和户口问题而将这部分应享受补偿权力的居民排除在国家补偿之外，是毫无道理的，也是不公正的，这势必造成新的贫困人口，增加新的社会不稳定因素，也不利于构建社会主义和谐社会，不能体现人人平等，公务负担均衡的公平社会的要求。第二，行蓄洪区运用后的补偿对象明确规定了行蓄洪区内行政事业、公益事业单位的公共财产和设备的水毁损失，以及区内各类企业和公共设施的水毁损失不在国家的补偿范围之内，也就是不予补偿。而这些单位和区内的居民一样也是以自己的财产牺牲，换取上下游地区人民的财产安全，也是为国家行蓄洪作出贡献的，也是同样遭受了洪水的侵害。一个是居民，一个是单位，对单位造成的损失而不予补偿，厚此薄彼，是什么道理呢?是受灾的行蓄洪区行政事业、公益事业和企业不重要吗?对于整个国家来说，它的生生灭灭可能微不足道，但是在行蓄洪区内它的重要性可能关乎这一方百姓的安乐与幸福。试想如果没有了这些单位或者这些单位在灾后不能正常运作，那将是一个什么样的状态呢?第三，就《规定》的补偿标准来说，对农作物、经济林等按照行蓄洪前三年亩均定值补偿40—70%，是如何计算出来的呢?是有科学依据呢?还是拍脑袋定下的?由于经济的增长，作物品种的改良，耕作管理的改进，农作物和经济林的产值是逐年增长的。前三年的亩均产值显然低于当年的产值，以前三年的亩均产值作为补偿参照依据，合理性在哪里?另一方面，仅补偿亩均产值的40%-70%，对家庭农业生产机械和畜役及耐用消费品的补偿规定2000元的上限，也缺乏科学依据，剩余的30-60%的损失谁来承担，显然是行蓄洪区的人民自已承担。农民是我国三十年改革开放的功臣，然而，在现代社会中他们又是弱势群体，而行蓄洪区的人民又是弱势群体中的弱势群体，补与不补，补偿多少，几百年来，他们只能听之任之，但是，在现代社会中，在强力构建社会主义和谐社会的今天，不让这些为国家做出牺牲，做出贡献的行蓄洪区人民的损失得到足额补偿，反而要让他们自己来承担洪灾损失的后果，这样于理不公，于法不平。损失年复一年的累积，行蓄洪区的人民将永远无法摆脱贫困落后的状况，难怪阜阳沿淮临泉、阜南、颍上历来是国家级的贫困县了。第四,行蓄洪区内政府行政成本未列入国家补偿范围,也不近合理。相对于非行蓄洪区而言，行蓄洪区内的各级政府，在行蓄洪区运用期间，要组织、宣传、动员各方面的力量，要搞好行蓄洪区内的居民搬迁、财产登记、资金发放、抗灾救灾等各项行政工作，要动用各种行政资源确保行蓄洪区内居民的生命、财产的安全，力求使行蓄洪区被运用时，国家和私人的财产损失减少到最低限度，当然，这是基于地方政府的职责所在，但是这也同样是国家的职责所在，行蓄洪区政府为此而耗费的行政资源难道就不应当得到国家的特别补偿吗?[page]

　　另外，作为阜阳淮河行蓄洪区，这里的工农业生产、社会事业的发展受到了国家行蓄洪区有关政策瓶颈的限制，相对于其他地区这里的经济文化发展受到了国家政策层面的影响，处于不平等的市场经济主体地位，因此，即使阜阳行蓄洪区未被运用，这里同样存在着潜在的经济损失。国家在制定或修改现行国家行蓄洪区运用补偿政策法规时也理应考虑这种因素。在经济文化发展等其他产业政策方面予以补偿或倾斜。

　　思考之五：行蓄洪区国家补偿政策的制定或修改应当充分听取行蓄洪区人民的意见，按照实事求是、因地制宜、以人为本的原则，制定切合实际的国家行蓄洪区运用补偿政策。行蓄洪区国家补偿政策的制定或修改直接涉及到行蓄洪区人民的切身利益，他们是当事人是利益相关者，也应该是知情人，他们有权力了解当自己的财产权益被洪水侵害时，如何得到补偿，在这里行蓄洪区人民相对于政府而言他们是平等的法律主体，法律不应当也不应该置他们于法律政策制定之外，以政府的偏好随意确定补偿的范围、对象和标准，然后强加于行蓄洪区的人民。因此，国家在制定或修改行蓄洪区补偿政策时，应当充分听取行蓄洪区人民的声音，本着公平民主、实事求是、因地制宜、以民为本的原则，充分体现社会的公平、正义，体现国家对行蓄洪区人民无私奉献精神的肯定、赞赏和鼓励，建立国家与行蓄洪区人民之间的评估、听证、协商等公平规范的法律程序。

　　思考之六：转换补偿方式，扭转被动局面，建立长效机制。目前阜阳行蓄洪区的补偿方式一是财政补偿，二是移民建镇，应当说这两种补偿方式对于行蓄洪区的现实来说，是符合实际的，然而，财政资金的补偿仅解决了行蓄洪区人民的一时之难，而移民建镇所需要的庞大资源和时间的慢长，就形成了现实的需求与历史发展的矛盾，因此，不论是政府官员，专家学者或者行蓄洪区的人民都应当适时的创新国家补偿的方式，以最小的代价、最大的可能兼顾当前与长远的利益，变财政资金的单一补偿为财政资金、人力开发、社会事业和产业政策等多种形式共同作用的补偿形式，逐步建立有效的国家财政补偿运行机制，彻底扭转被动局面。

　　思考之七：简化补偿程序，提高行政效率。目前,阜阳行蓄洪区的补偿程序大致是行蓄洪前财产登记、公示、核查、上报，并由村民组组长、群众代表、填表人成立五人填表小组，逐户上门填写，然后在村头醒目位置张榜公布，接受监督，待群众无异议后签名盖章;公示后，由村委会干部、群众代表组成核查组，对村民组上报的数字逐户逐项进行核查，发现错误，立即纠正，最后，乡镇组织人员进行复查，由乡镇长签名汇总上报县政府，县政府上报省政府，补偿资金由省财政厅下拨县财政局，县财政局拨付乡镇政府，由村委会负责组织发放。[page]

　　在具体发放过程中，省市县财政、农业、水利等相关部门，对从上到下的各个环节，严格把关，严格监督，并分批派出工作人员进乡入户检查补偿资金发放情况，从阜阳市行蓄洪区补偿资金近几年的发放情况来看，虽然领导重视，组织周密，措施得力，工作扎实，效果明显，得到了行蓄洪区人民的理解和支持，但是，发放程序复杂、发放环节过多，层层负责，层层检查，动用了各方面的人力、物力和财力，行政成本很大，行政效率不高，因此，我们务必研究改革国家补偿资金的发放方式，结合现代信息技术手段，简化行政补偿程序，节约行政资源，降低行政成本，提高行政效率。

　　思考之八：提高国家补偿立法层次，规范补偿行为。现在我们在国家行蓄洪区运用补偿政策方面，同时执行国务院、财政部、水利部、安徽省和阜阳市的几个不同层次的法规文件，这些法规文件立法层次偏低，补偿对象、标准和程序等存在立法理念上的偏差，不符合市场经济规律的要求，政府权力的运作空间和执行的随意性过大，难以保护公民、法人和其他经济组织的合法权益。而且这些法规文件不论是中央出台的还是省市的出台的，说到底，它仍然还只是一项政府的公共政策，尚未上升为统一的、专门的、权威性的法律制度，这一方面不利于各级政府实施国家补偿管理行为，另一方面也使行蓄洪区的人民在财产受到损失时找不到有效的救济措施和请求国家补偿的诉讼途径，公民的财产权力得不到切实的保障。因此，应当尽快将有关国家补偿的专门立法提上议事日程，争取制定一部统一的、专门的和权威性的“国家补偿法”。