当前办理司法赔偿案件的情况调查

国家赔偿法的颁布，在我国民主法制建设进程中具有里程碑式的意义。自该法颁布实施以来，全国法院办结了大量国家赔偿案件，较好地维护了广大公民、法人或者其他组织的合法权益，促进了国家机关依法行使职权。但由于我国现行《国家赔偿法》中关于司法赔偿的赔偿程序缺乏可操作性，实践中也没有建立一套统一的工作规范，使人民法院在办理司法赔偿案件中呈现出无序状态，一定程度上阻碍了司法赔偿工作的有序开展。这些问题主要表现在以下七个方面：

　　1、由人民法院对司法赔偿案件进行确认并决定是否赔偿，违背司法中立原则。司法裁决之所以在各种社会纠纷解决机制中具有最高的权威性，其中一个重要的原因就在于人民法院在纠纷解决过程中始终保持中立地位，而且其活动受到正当法律程序的充分保障。根据我国《国家赔偿法》和有关司法解释的规定，以人民法院为赔偿义务机关的司法赔偿案件由人民法院确认并决定赔偿。但我们知道，在司法赔偿案件中，作为赔偿义务机关的人民法院乃案件的一方当事人，其地位类似于诉讼案件中的被告，由其确认自己的行为是否违法并决定是否赔偿，虽然有利于人民法院从我国的实际国情出发有效控制国家赔偿的范围和规模，但人民法院在办理司法赔偿案件中同时充当裁判员和运动员的双重角色，严重违背了司法中立原则。西方法谚云：“任何人不得为自己案件的法官。”这既是司法独立原则的要求，也是实现公平与正义的基本保障。因此，由人民法院办理自己作为赔偿义务机关的司法赔偿案件，将难以消除赔偿请求人和社会公众对赔偿决定公正性的合理怀疑（即使是上一级法院的赔偿委员会作出的赔偿决定，因同属法院系统，亦难逃“瓜田李下”之嫌）。笔者认为，对于人民法院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件，仍当遵循司法中立原则，由赔偿请求人和赔偿义务机关以外的第三方进行确认，并决定是否给予赔偿。

　　2、由审判监督庭办理司法赔偿案件，使国家赔偿办公室职责虚化。自1994年《国家赔偿法》颁布实施以后，各中级法院纷纷设立了国家赔偿办公室。随后在1996年和2002年的法院机构改革中，又进一步明确了国家赔偿办公室的职责。最高人民法院《关于印发<地方各级人民法院机构改革的实施意见>的通知》（法发[1996]25号）规定，国家赔偿办公室的职责是依法办理赔偿委员会工作事务，负责办理赔偿案件，执行赔偿委员会决定事项。上级法院监督、指导下级法院赔偿案件工作。而最高人民法院法发[2001]20号文件和《广东省法院司法赔偿案件办案规程（试行）》（粤高法发[1999]33号文件，下简称《办案规程》），又将司法赔偿案件的确认工作划归法院监察部门和审监庭负责。如《办案规程》第十七条规定：“申请确认案件按下列规定办理：（一）申请确认的事项属本规程第五条第（一）、（二）情形之一的，由监察部门负责办理确认；（二）申请确认的事项属本规程第（三）、（四）、（五）项情形之一的，案件正在诉讼活动中的由正在审理该案的相关业务庭负责办理；诉讼已经终结的由审判监督庭负责办理。”在目前办理司法赔偿案件的实际操作中，一般由审判监督庭负责确认（即定性），而定量则由审判委员会决定。但审判监督庭的职责是对已发生法律效力的案件进行审查，并对确有错误的案件依照法定程序进行再审，其职责和任务与国家赔偿办公室明显不同。目前的这种安排，混淆了两个机构的职责，使国家赔偿办公室名不副实，无端浪费了司法资源。从我院的情况看，虽然设立了国家赔偿办公室（与行政审判庭合署办公），但其只协助行政审判庭办理行政或民事案件，并不办理国家赔偿案件，设立机构时配置的人员也是“在其位而不谋其政”。笔者认为，应当迅速还权于国家赔偿办公室，恢复其“庐山真面目”，由其统一负责司法赔偿的审查确认等工作。

　　3、赔偿请求人与赔偿义务机关的权利失衡，违背公平原则。《国家赔偿法》第二十一条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第四章的规定给以赔偿；逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起30日内向其上一级机关申请复议。赔偿义务机关是人民法院的，赔偿请求人可以依照前款规定向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。”由此可知，赔偿请求人对于赔偿义务机关的赔偿决定不服的，可以通过申请复议的方式向上一级人民法院的赔偿委员会寻求救济，但在司法赔偿案件中，作为赔偿义务机关的人民法院尽管具有相当于诉讼案件中被告的地位，却并不享有与赔偿请求人对等的复议权，对于上级法院作出的赔偿决定只能“毫无怨言”地被动接受。也就是说，如果作为赔偿义务机关的人民法院不服赔偿委员会的决定，将无法获得与赔偿请求人同等的救济。也正因为如此，人民法院在办理自己作为赔偿义务机关的司法赔偿案件时总是千方百计地维护自己的“面子”，在实践中鲜有确认自己的行为违法并决定给予国家赔偿的。

　　4、国家赔偿委员会与审判委员会的人员重叠，职责不清。《国家赔偿法》第二十三条规定：“中级以上的人民法院设立赔偿委员会，由人民法院3名至7名审判员组成。”由于基层人民法院既未设立国家赔偿办公室，也未设立赔偿委员会，根据前述最高人民法院文件和省法院《办案规程》的规定，基层人民法院在办理以自己为赔偿义务机关的司法赔偿案件时，赔偿的确认工作由审判监督庭负责，但因赔偿与否关系重大，因此，在实际操作中，审判监督庭其实并不真正享有确认和作出国家赔偿的决定权，最终赔偿与否多由审判委员会或院长办公会议决定，审判监督庭的国家赔偿确认权实际上流于形式。同样，中级以上的人民法院虽然设立了国家赔偿办公室和国家赔偿委员会，但如前所述，国家赔偿办公室实际并不负责与国家赔偿案件有关的工作，赔偿委员会的组成人员又与审判委员会的人员交叉重叠，因此，决定赔偿的权力亦往往由审判委员会行使，而国家赔偿委员会只是徒有虚名。

　　5、违法行为的界定标准不明确。由于现行《国家赔偿法》对行为违法的界定标准不够明确，无法适应国家赔偿工作中不断出现的新情况、新问题，给国家赔偿确认工作带来诸多难题。如实践中发生的他人以伪造的身份证件、公安机关的介绍信等证明材料冒领执行款，申请执行人提出国家赔偿的情形。由于目前人民法院缺乏科学有效的鉴定手段，实践中也不可能对所有当事人的真实身份进行科学有效的鉴别（只能按照一般的操作方法对照鉴别其身份），因此，在此情形中，人民法院实际处于受害者的地位，执行款被犯罪分子骗取，责任不在人民法院，而且事后公安机关也作为诈骗案进行了立案。对于这种情形，是否属于国家赔偿的范围，现行《国家赔偿法》以及相关司法解释并无明确规定（该案最后经省法院确认构成国家赔偿，但笔者持不同意见）。因此，对于实践中出现的诸如上例的各种新情况、新问题有必要进行深入研究，进一步明确违法行为的界定标准，为司法赔偿确认工作提供有效指引。[page]

　　6、国家赔偿费用的计算标准不合理。依现行《国家赔偿法》的规定，赔偿数额按照违法行为被确认时的国家上年度职工年平均工资计算。但实践中往往存在违法行为的发生时间与确认时间相差数年的情况，可能出现赔偿金额计算不合理的问题。如符合国家赔偿条件的违法行为发生于1996年，1998年当事人提出国家赔偿的申请，假设赔偿义务机关以及上一级人民法院的国家赔偿委员会均决定不予赔偿，待申诉机关在2000年对该行为作出确认并决定赔偿时，前后相隔长达4年，而1999年与1996年的职工年平均工资往往相差甚远，如果仍按1999年的工资标准计算赔偿金额显然不合理。而且，赔偿请求人提出赔偿请求的时效和人民法院办理国家赔偿案件的期限均由《国家赔偿法》明确规定，将法定时间经过所造成的损失一概归由国家赔偿亦属不妥。笔者认为，为体现公平原则，维护国家利益，赔偿金额的计算应以违法行为发生时为准，而不论该违法行为何时被确认。

　　7、对生效国家赔偿决定的执行规范不明确。《国家赔偿法》第二十三条第三款规定：“赔偿委员会作出的赔偿决定，是发生法律效力的决定，必须执行。”但对于以人民法院为赔偿义务机关的司法赔偿决定应由哪个部门执行，当人民法院不服赔偿决定拒不执行时又该如何处理，现行《国家赔偿法》未作明确规定。一般认为，由于国家赔偿的费用列入各级财政预算，并非以法院自有资金支付，因此，作为赔偿义务机关的人民法院对于赔偿决定均能及时履行，不存在“执行难”的问题。但在司法赔偿案件中，由于人民法院不享有与赔偿请求人同等的申请复议权，因此，不排除可能出现因赔偿义务机关不服赔偿决定而拒不履行的情况。对于这种情形，是否可将生效的赔偿决定视同法院的生效裁决，交由法院的执行部门执行？如果由人民法院的执行部门负责执行，因其只是赔偿义务机关的一个内设机构又或者为上级人民法院，必将陷入进退维谷的尴尬境地，更谈不上采取强制性执行措施了。此外，即便人民法院愿意赔偿，由于《国家赔偿法》对赔偿费用的支付办法未作明确规定，在实际支付赔偿金的过程中亦存在诸多不便。实践中，虽然人民法院作出了赔偿决定，但赔偿请求人却迟迟无法拿到赔偿金的情况可谓屡见不鲜。

　　上述问题的存在，加之国家赔偿的标准偏低，是目前我国国家赔偿案件数量少，获赔难的重要原因。为解决国家赔偿中“口惠而实不至”的问题，充分体现国家赔偿制度的人性关怀，树立法治国家的良好形象，我们亟需对现行的《国家赔偿法》进行修订，或者针对上述问题及时制定相应的司法解释，为国家赔偿工作提供有效的指引，全面推动我国国家赔偿工作的深入有序开展。洪文