张国和等诉闽侯县洋里乡人民政府以违反计划生育对其征收计划生育费并砸坏家具侵犯财产

原告：张国和，男，1969年11月出生，汉族，住福州市鼓楼区洪山镇长春花园8幢303号。

　　原告：张宏泉，男，1927年5月出生，汉族，住闽侯县洋里乡田当村43号。

　　被告：闽侯县洋里乡人民政府（以下简称洋里乡政府）。

　　法定代表人：林善昌，乡长。

　　张国和之妻林幼弟于1994年生育一儿子，一家三口长期居住福州市洪山镇长春花园。洋里乡政府以张国和之妻林幼弟违反计划生育规定为由，其工作人员于1998年4月16日下午，当场征收张国和计划生育费300元，并砸坏张国和与张宏泉共有的门、窗、家具等。张国和、张宏泉不服，向闽侯县人民法院提起行政诉讼。

　　原告张国和、张宏泉诉称：被告洋里乡政府以原告张国和夫妇违反计划生育规定为由向其征收计划生育费300元，被告工作人员并砸坏两原告共有的门、窗、家具等，被告的具体行政行为违法，侵犯了两原告的财产权，请求人民法院依法判决确认被告洋里乡政府的具体行政行为违法，并判令被告赔偿两原告遭受的经济损失。

　　被告洋里乡人民政府辩称：原告张国和之妻林幼弟违反计划生育规定，被告依法对其进行一定的惩罚是必要的，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

　　审判

　　闽侯县人民法院审理认为，被告洋里乡政府认定原告张国和之妻林幼弟违法计划生育规定，于1998年4月16日下午当场征收原告张国和计划生育费300元，并砸坏原告张国和、张宏泉共有的门、窗、家具等，经闽侯县价格事务所评估，损坏家具等物价值人民币412.46元。被告征收原告计划外生育费的行为违反法定程序，其具体行政行为违法。原告另支出拍照费用人民币48元，律师代理费300元。闽侯县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，作出（1998）侯法行初字第10号行政判决：

　　确认被告闽侯县洋里乡人民政府的被诉具体行政行为违法；判令被告洋里乡人民政府赔偿给原告造成的经济损失760.45元人民币。一审诉讼费100元、鉴定费100元由被告闽侯县洋里乡人民政府负担。

　　一审宣判后，被告洋里乡政府不服，向福州市中级人民法院上诉称：行政相对人对于因不服计划生育行政处罚的，必须先向上一级主管部门申请复议，对复议决定不服，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案上诉人洋里乡政府是受闽侯县计划生育委员会的委托作出处罚的，县计划生育委员会才是本案的适格被告，应由其承担赔偿责任。请求二审法院依法撤销原审法院的判决。

　　被上诉人张国和、张宏泉辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人张国和、张宏泉对收取违反计划生育规定费不服的，可以直接向人民法院提起行政诉讼。被上诉人的起诉符合《行政诉讼法》的规定。上诉人作出的行为源于法律、法规的直接授权，无需任何部门的授权委托。被上诉人没有违反计划生育的行为，对被上诉人作出行政处罚是违法的。上诉人的工作人员砸坏两被上诉人共有的财产应负赔偿责任。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　原审被告向原审法院提交的证据材料有：1.闽侯县计划生育局卷宗。卷内材料：当事人拒签送达回证、征收计划外生育费决定通知书、征收计划外生育费议定书。2.证人徐斌等人所作的关于其4月16日在田当村执行公务的过程证言；上述证人的身份证明。3.通知张国和之妻回村参加妇检书证、电话记录。4.洪山镇计生办流动人口管理站出具的证明。5.闽侯县计划生育委员会出具的执法委托书。

　　原审原告张国和、张宏泉向原审法院提供的证据材料有：1.闽侯县洋里乡人民政府计划生育办公室出具的罚款300元收据。2.一、二审律师代理费各300元发票二张，购照相、胶卷发票一张。3.洪山镇长春居民委员会出具的证明材料2份、洪山镇计划生育服务站出具的证明。4.家具等物被砸坏的照片。5.律师往返闽侯县取证车费。6.有关法律法规之相关规定。

　　上述证据材料均已随案移送二审法院。

　　经庭审质证，二审法院确认上诉人提供的第1号证据即征收计划外生育费决定书未送达当事人。第2－4号证据系原告起诉后由被告所取得的证据，不能作为本案定案的依据。原审法院未对以上证据取证程序违法问题进行认证不妥。被上诉人提供的第4号证据因其未向原审法院提供，不能作为认定原判不当的依据。本案其余证据可以作为本案定案的根据。

　　经审查原审审判程序合法。双方当事人亦无异议。

　　二审法院根据本案的有效证据可以认定以下事实：1998年4月16日，上诉人洋里乡政府在没有进行行政调查，没有相对人行政违法事实，亦没有送达行政决定的情况下，以被上诉人违反计划生育规定为理由，使用号码为0010245号的福建省闽侯县计划生育费专用收据，收取原审原告人民币300元。同日，上诉人洋里乡政府的工作人员碰坏两被上诉人门、窗等家具。经闽侯县价格事务所评估，经济损失为412.45元。此外，被上诉人因本案支出拍照片费用48元。一、二审律师费600元。

　　原审法院对原审被告洋里乡政府违法行政行为，及由该行为造成被上诉人经济损失的认定事实清楚，证据充分；但认定被上诉人是因违反计划生育而受处罚不当。

　　二审法院认为，上诉人洋里乡政府称其对原审原告作出的被诉具体行政行为是依照《福建省计划生育条例》第四十三条规定的行政处罚。但上诉人提交法庭的《征收计划外生育费通知书》并不具备行政处罚决定书的形式要件。上诉人在行政程序中既未按《行政处罚法》的有关规定进行调查，亦未将行政决定书送达相对人。因此，上述《征收计划外生育费通知书》不具有行政法律效力。上诉人使用福建省闽侯县征收计划生育费专用收款收据收取被上诉人300元人民币，未告知被上诉人事实、理由和依据，侵犯了被上诉人的知情权、申辩权。上诉人向法院所举证据，均在被上诉人向原审法院提起行政诉讼后取得，该证据取证程序违法，不具有证据效力，不能作为认定上诉人被诉具体行政行为属对违反计划生育行为进行行政处罚的证据。上诉人收取罚款300元，其工作人员砸坏两被上诉人共有的家具等物，是以“计划生育工作”为名，侵犯被上诉人的财产权的行为。上诉人洋里乡政府工作人员在行使行政职权时明显带有主观性和随意性，破坏了计划生育工作的严肃性和政策性，并侵犯公民的合法权益，上述行为均不属计划生育行政执法行为，而属滥用职权的行为。被上诉人由此受到的损失应由上诉人负赔偿责任。在庭审中，被上诉人提供的有关证据及原审法院委托闽侯县价格事务所进行评估的结论证实，被上诉人所受经济损失为876.45元，二审期间律师代理费300元，均应在赔偿范围。上诉人对此不能提供反证，二审法院对被上诉人提供的证据予以确认。被上诉人称因上诉人的工作人员强行进屋，对该屋内的家具打、砸，造成金项链、金戒指等物损失，因没有其他证据佐证，法院不予支持。被上诉人请求二审法院判决上诉人应赔偿其代理律师的差旅费480元，因该证据未向一审法院提供并经庭审质证，二审法院对此不予审查。根据《行政诉讼法》的规定，被上诉人张国和、张宏泉诉上诉人侵犯财产权提起行政诉讼，并要求赔偿损失的，可以直接向人民法院起诉。上诉人关于被上诉人应向闽侯县计划生育局先申请复议后才能起诉的理由本院不予采纳。上诉人洋里乡政府作为行政机关是行政侵权案件的适格被告，其称是接受委托而行使行政处罚权，应以委托单位为本案被告的理由不能成立，本院不予采纳。原判决将上诉人的被诉行为表述为“征收原告计划外生育费”的行为，本院不予认可。原审法院未确认上诉人砸坏被上诉人家具的行为违法，即判决上诉人应赔偿被上诉人经济损失，程序不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，于1998年11月23日作出判决：[page]

　　一、撤销闽侯县人民法院（1998）侯法行初字第10号行政判决第1、2项。

　　二、确认上诉人闽侯县洋里乡人民政府以“违反计划生育规定”为名收取被上诉人张国和300元人民币及上诉人洋里乡人民政府工作人员砸坏两被上诉人张国和、张宏泉家具等物的行为违法。

　　三、上诉人闽侯县洋里乡人民政府应在收到本判决后五日内退还被上诉人张国和人民币300元。

　　四、上诉人闽侯县洋里乡人民政府应在本判决送达之日起五日内赔偿被上诉人张国和、张宏泉经济损失人民币1060.46元。

　　五、维持闽侯县人民法院（1998）侯法行初字第10号行政判决第三项。

　　本案二审案件受理费100元，由上诉人闽侯县洋里乡人民政府负担。

　　评析

　　（一）本案原告不服被告征收计划生育费及损坏家具等行政行为是否必须经复议前置程序才可向法院起诉。

　　福建省人大常委会颁布的《福建省计划生育条例》第四十五条规定：“当事人对计划生育主管部门作出的征收计划外生育费、罚款决定不服的，应先向上一级计划生育主管部门申请复议。对复议决定不服的，可向人民法院提起诉讼。”根据这一规定，行政相对人对计划生育行政部门征收计划外生育费、罚款不服，必须先经行政复议程序，方可向人民法院起诉。但是，这一法条规定是仅指对征收计划外生育费、罚款不服的，必须先经行政复议。本案中，被告虽然制作了“征收计划外生育费决定通知书”、“征收计划外生育费议定书”，但没有送达行政相对人，因而不具有行政法律效力，不足以作为认定其“征收计划外生育费”行政行为的根据，而本案被告直接出具给原告的是“福建省闽侯县征收计划生育费专用收款收据”，收取原告张国和300元。两原告是以被告违法征收计划生育费和砸坏家具，侵犯他们的财产权而向人民法院起诉的。因此，法院立案受理符合《行政诉讼法》的有关规定，是正确的。

　　（二）本案被告作出的具体行政行为是否合法。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。那么，本案被告以原告张国和之妻违反计划生育规定为由而向其征收计划生育费300元并砸坏两原告的家具等具体行政行为是否合法呢？答案是否定的。首先，被告称其对原告作出的具体行政行为是依照《福建省计划生育条例》第四十三条关于“对不按规定落实有效的节育措施或计划外怀孕不采取补救措施的，应给予教育，经教育后仍不落实的，由乡（镇）人民政府、街道办事处按规定给予经济处罚……”的规定作出行政处罚的，但被告提交法庭的《征收计划外生育费通知书》并不具备行政处罚决定书的形式要件；被告既未按《行政处罚法》的有关规定进行调查，而且其向法院提供的证据也均是在原告起诉后取得的，该证据取证程序违法；被告收取原告张国和“计划生育费”300元，未告知原告事实、理由和依据，侵犯了原告的知情权、申辩权；被告作出行政决定书之后未按规定送达行政相对人等等，均违反了行政程序的规定，程序违法。其次，被告收取原告款项300元，其工作人员砸坏两原告共有的家具等物，均以计划生育为名，行政执法具有明显的主观随意性，属于滥用职权的行为。因此，被告的具体行政行为的违法性，是显而易见的。

　　（三）本案原告要求被告给予经济赔偿，依照《国家赔偿法》的规定，被告应当给予哪些赔偿。

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第二十八条规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，“（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违反国家规定征收财物、摊派费用的，返还财产；……（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，被告违法向原告征收计划生育费300元，按照《国家赔偿法》的有关规定，应当返还。被告的工作人员砸坏两原告的家具等财物，经有关机构评估损失412.46元，以及支出的拍照费用、律师代理费等，依照赔偿直接损失的规定，被告应当赔偿两原告经济损失1060.46元。

　　根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，在行政赔偿诉讼中原告对自己的主张承担举证责任。本案原告称因被告的工作人员强行进入民屋，对屋内的家具打、砸，造成金项链等财物损失，要求给予赔偿。但原告对此不能充分举出证据佐证，证实这些财产损失的事实，因此法院没有给予支持。

最高人民法院／中国应用法学研究所