浅析我国农村养老保险法律制度

　　一、我国农村社会养老保险立法的现状

　　(一)我国《宪法》规定。我国《宪法》第45 条第1 款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这一规定赋予了中国公民社会保障的基本权利，即获得物质帮助的权利。宪法赋予社会保障权的对象是中华人民共和国全体公民，农民自然也包括在内。这是农村社会养老保险法的最根本的渊源。

　　(二)相关法律、行政法规中的规定。到目前为止，我国还没有一部专门规范社会养老保险的立法，但其他一些法律对养老保险问题(包括农村社会养老保险问题)作了零散规定。如，我国《劳动法》第9章对劳动者的社会保险和福利作了专门规定，这里的“劳动者”当然包括乡镇企业以及其他企业中的农民职工。再如我国《老年人权益保护法》第20 条规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。”第22 条进一步规定：“农村除根据情况建立养老保险制度外，有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。”

　　(三)行政法规和部委规章的规定。由于实施社会养老保险是国家和政府的行为。许多有关社会养老保险的具体规定都是通过行政法规和部委规章的颁发来实施的。前者如国务院1999 年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》等;后者如民政部1992 年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》(下称《基本方案》)，劳动部颁发的《乡镇企业职工养老保险办法》(1992 年)财政部与劳动和社会保障部联合颁发的《社会保险基金财务制度》(1999 年)，劳动社会保障部的《社会保险基金行政监督办法》等。

　　(四)地方性法规、地方政府规章的规定。在规范农村社会养老保险的所有制度中，地方性法规和地方政府规章数量最多。例如，《北京市老年人权益保护条例》(北京市人大常委会1995 年)，《江苏省农村社会养老保险办法》(江苏省人民政府1997 年)等。

　　二、我国农村社会养老保险立法的缺陷

　　(一)立法工作总体滞后。至今我国仍没有一部从整体上专门规范农村社会养老保险的法律。虽然有一部分可能从整体上对社会养老保险进行规范的《社会保险法》早在1994 年就被列入全国人大立法规划，可至今仍未出台。而诸如《劳动法》、《老年人权益保护法》等法律对农村养老保险问题则更是轻描淡写，可操作性极差。各地在推行农村社会养老保险的过程中大是自行摸索，各行其是，延缓了农村社会养老保险事业的发展。[page]

　　(二)立法层次不高。地方立法畸形“繁荣”从目前的实际情况来看，我国专门规范农村社会养老保险的最高层次的规范乃是2 个部门规章，即民政部的《基本方案》和农业部的《乡镇企业职工养老保险办法》。其他的主要是地方性法规和地方政府规章。而世界各国的经验表明，像农村社会养老保险这样一个涉及面广、关系重大、保障主体特别的保障项目，常常需要许多部门和领域的协调和配合，各地的地方立法虽然都在一定程度上促进了农村社会养老保险事业的发展，但由于中央统一立法缺位，一些本该统一的制度也是形式各异。这既不符合农村社会养老保险工作的全国统一规划，也不符合法制化的要求。

　　(三)立法层次无序。立法体制不规范一方面，国务院的统辖权威在下降，而许多部门却在制定着“行政法规”，如民政部制定颁行的《基本方案》和农业部颁行的《乡镇企业职工养老保险办法》。在出现涉及多部门协调的问题时，要由多部门平等地参与制定“行政法规”，如2001 年3 月5 日由劳动和社会保障部、财政部、中国人民银行联合发布的《关于农村信用社参加基本养老保险社会统筹等有关问题的通知》。另一方面，目前我国并没有关于社会养老保险的基本法，更没有关于农村社会养老保险的特别法，但是一些有关社会养老保险(效力当然也及于农村社会养老保险)的行政法规却早已颁布实施了。这种不规范的立法体制对农村社会养老保险法律制度体系的形成产生了巨大的负面影响。

　　(四)现有制度规范已基本过时或者可操作性不强。以各地推行农村社会养老保险事业的最高专门制度依据——《基本方案》为例来考察。首先，《基本方案》设计的养老保险制度不能解决贫困农民的养老保险问题。农村社会养老保险基金的平衡模式足个人自我平衡，个人账户是个人缴费的积累，不存在代际和代内调剂，也没有国家资金的资助，因此不具备统筹共济的性质。这种设计只能“保富不保贫”。其次，《基本方案》规定的养老保险基金保值增值的方法主要是“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资。基金存银行增值利率明显低于结付利率，结果保险费征收越多，基金收支赤字越大，而各级政府不承诺财政兜底，从而迫使基层单位自行动用资金进行各种投资来实现增值，造成违规使用再次，《基本方案》对农村社会养老保险管理机构的设置不合理。县级农村社会养老保险机构几乎包揽了从政策制定、实施到农保基金的收、发、管、放以及行政监管等全方位的工作。这种“负全责”的管理方式，既没有部门问横向监督，又没有上下级之问的有效制约，其结果很容易导致地方政府和经办机构失控。[page]

　　三、农村社会养老保险法律制度的内容构建

　　(一)我国农村社会养老保险立法的基本原则。

　　1.普遍性原则

　　普遍性原则的含义，就是指社会保障的实施范围应包括所有社会成员，强调一切社会成员享有社会保障的共同权利。宪法既已规定公民有获得物质帮助的权利、公民在法律面前一律平等，就意味着每个公民(包括农村居民)平等地享有在其年老时从国家、集体、社会获得物质帮助的权利。以往的农村社会养老保险制度开展过程中，五保户、乡镇企业职工是侧重的对象，占绝对多数的从事第一产业的农民尚未得到足够的保护。社会养老保险制度是一项全民制度，不应因其身份差异而表现有所不同，所以应当把普遍性作为农村社会养老保险法的基本原则。

　　2.与实际相结合原则

　　从目前我国农村实际看，各地区之间的经济发展极不平衡，加上我国现行的财政体制因素，不同地区在财政能力、农村集体和农民个人的经济能力上差距悬殊，因此我国农村社会养老保险立法不可能搞一刀切、一种模式、只能立足省情、地情、县情，因地制宜，逐步建立和完善符合农村区域经济发展水平，多形式、多层次、多标准的法律制度。

　　3.定向强制保险原则

　　农民个体的保险意识不同，有些地区的农民愿意保险，有些地区的农民囿于个人意识、素质及其他方面的原因认识不到办理社会养老保险的重要性。我们应该在有条件开展养老保险的地区要求农村的特定群体强制保险，为所有适合对象提供养老保险服务。其他类型的农村居民可以暂时实行自愿原则，而暂不适合开展的地区则可通过最低生活保障制度对老年人进行保障。

　　(二)我国农村社会养老保险法律的内容构建。

　　1.农村社会养老保险的适用范围

　　农村社会养老保险的适用范围是指农村社会养老保险的覆盖面，适用范围包括两个方面的内容，一个是适用于何地，一个是适用于何人。

　　(1)适用地区

　　我国目前建立农村社会养老保险制度在经济上是基本可行的。具体来说，范围可以扩大到依上年度各地统计数字农村人均纯收入超过3000 元的地区，因为达到这个标准以后，人民生活基本上可以保证，并能产生剩余可支配收入。[page]

　　(2)保障的具体对象

　　从一般意义上说，农村社会养老保险范围应当是农村所有人口，既包括农民、乡镇企业职工，又包括非公有制企业劳动者、农民工、个体户、自由职业者及农村闲散人员等。但考虑到农村目前的实际，农村经济发展水平滞后于城市许多，农村人口几乎是城市人口的两倍多，要为数量如此庞大的群体提供社会养老保险，是一项非常艰巨的工作，对于上述类型群体应当采取逐步推进的做法。具体推进的步骤可以采取以下的序列安排：

　　第一，把专门从事第一产业的农民列为社会养老保险的首要对象。

　　第二，列为第二位的应保对象应是乡镇企业职工。乡镇企业经济是农村经济的重要组成部分，将它的职工优先纳入社会养老保险体系意义重大，这必将鼓舞乡镇企业职工工作积极性，推动乡镇经济更快发展

　　第三，农民工。据统计，我国外出农民工数量约为1.2 亿人左右，若加上在本乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数约为2 亿人。这部分流动人口对于城乡经济发展、社会稳定有十分重要的意义。

　　第四，个体户、自由职业者及农村闲散人员。我国城市社会养老保险尽管覆盖面不断扩大，但也尚未做到全民皆保。农村保险工作较城市更为复杂，只能逐步推进，一点一点解决，将这部分群体列于最后是基于实际情况做出的选择。

　　2.农村社会养老保险基金的筹集

　　我国民政部的《基本方案》确定的养老保险制度是“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策支持”，这实际上是完全积累式的筹资模式。这种模式脱离我国的农村实际，不利于农村社会保障事业的发展。建议筹资模式可以改为："个人缴纳、集体补助和政府补贴"，坚持三方筹资原则，财政在农村养老保险中应承担一定的出资责任。以北京市为例，从2006 年1 月1 日起，在全国率先出台了省市级养老保险的新政策。该政策将筹资改由"个人缴纳、集体补助、政府补贴"三部分组成。借鉴该政策规定，农民个人缴纳费不分科，可自行选择缴费标准，鼓励多缴多得。改革后的农民可享受待遇调整，各区县在补贴参保农民的同时，根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、农村最低生活保障标准以及待遇调整储备金的规模，适时提高养老金水平。

　　3.农村社会养老保险基金的管理与运营[page]

　　针对当前农村社会养老保险管理成本高，基金流失严重的情况，须从三方面入手规范基金管理，提高基金收益率。第一，转变基金营运管理模式。目前国际上通行的个人账户基金营运管理模式有两种：一种是由政府部门直接负责社保基金的营运管理。另一种是由民营的基金管理公司负责社保基金的营运管理。我国农村也应尝试采取后一种模式，管理费从公司盈利中提取，不再需要政府从中提取管理成本。第二，积极拓宽基金运营渠道，允许投资多元化。考虑到我国证券市场没有国外那么成熟，国内专业投资认识的投资绩效与国外的差距，我国对基金的管理虽应放开，但也须慎重。第三，加大基金监管力度。应在中央一级专门设立社会保险基金监督管理委员会，垂直管理，不受省、县地方政府制约，以防地方挪用社保基金，对包括养老基金在内的各种社保基金进行统一的监管，确保社保基金安全。

　　4.农村社会养老保险机构的设置

　　农村社会养老保险机构应包括下面两个部分：

　　(1)经办机构

　　现有的社会保险经办机构分中央、省、县三级，经办机构统管各类社会保险，该机构设置可以继续沿用。经办机构应为行政机构，垂直领导关系。由于基金运营事宜委托给民办基金经营机构处理，所以不必专设机构，避免了行政机构进一步扩张。

　　(2)监督机构

　　除了经办机构内部直接监督，农村社会养老保险工作还需要从外部监督：现行制度是在省级设立社会保险基金监督处，仅有省一级的监督机构，监督力量未免过于单薄。因此有必要在中央一级、县一级分设社会保险基金监督部门，实行垂直领导。