社会保险基金费改税的必然

　　目前, 社会保险基金的税费改革是国际社会的潮流之一, 8 月15 日,我国劳动和社会保障部副部长胡晓义对《第一财经日报》表示: “国务院正在起草社会保险法草案, 准备提交全国人大审议, 社保费改税的问题会在草案中提出解决的方案。”这表明, 不久,中国社会保险基金的税费之争将尘埃落定。社会保障税是对薪金和工资所得( 即劳动所得) 课征的一种税。它是随着社会保障制度形成并发展起来的, 是当今世界各国所得课税体系的一个重要组成部分。

　　一、 我国社会保险制度的现状

　　我国社会保险制度是1986 年开始实行的。现行的社会保险制度主要是现收现付制, 实行统筹管理, 企业出钱, 国家管理, 个人只出一小部分钱。在缴费制度上, 它以在职职工的工资收入为计量基础, 个人和企业按照规定的缴费率计算应缴纳的统筹费用,由企业代扣代缴。目前我国规定的缴费率为40 . 6%, 其中在职职工个人负担11%, 企业负担29 . 6%。具体地说,个人按其工资收入的80%缴纳养老保险费, 企业按职工工资收入的20%缴纳养老保险费; 个人负担的医疗保险费为2%, 企业承担6%; 个人承担其工资收入1%的失业保险费, 企业按2%为其缴纳失业保险费。此外, 企业还要承担1%的工伤保险费和6%的生育保险费。

　　近年来, 中国的社会保障改革取得了很大进展, 但是, 随着经济的发展, 改革的不断深化, 现行社会保险制度的弊端已逐渐显露出来, 其中最主要的就是筹资问题。无论是养老, 失业还是医疗保险基金, 在现行筹资模式下的运营和管理方面还很不完善, 其主要问题有: 一是社会保险覆盖面小,实施范围窄, 筹资水平有限; 二是以统筹缴费的方式集资, 法律强制力不强,基金收缴率难以提高; 三是我国人口老龄化问题日趋严重, 入不敷出、收抵付的压力越来越大; 四是缴费率不统一, 缴费形式不规范, 严重影响政策执行效果; 五是现行缴费方式不利于社会保险基金的管理。在现行制度下,社会保险经办机构集社会保险费的收、支、管、用于一体, 这种机制缺乏对社会保险基金运营管理的必要约束和监督。

　　二、 社会保险基金费改税的必然

　　目前我国社会保险资金筹集实行的收“费”的方式, 由社会保险经办机构征收相应的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费。但在建立我国“统账结合”的社会保险制度中,用人单位和个人不缴、欠缴和中断缴纳保险费的现象十分严重。据统计,不2002 年底, 全国累计欠缴基本养老保险费高达439 亿元, 对80 万户企业养老保险费缴纳情况稽核显示, 少报、漏报缴费人数320.6 万人, 金额达23 亿元。这给社保资金的管理和收支平衡带来了极大的困难, 因此, 从世界上在多数国家的经验来看, 我国社会保险的筹资模式须将社会保障缴费改为统一征收的社会保险税, 由税务机关征收。[page]

　　一是开征社会保险税, 有利于增强筹资的强制性, 强化社会保险基金的征收力度, 降低征缴成本, 为社会保障提供稳定的资金来源。社会保险税的开征可以充分利用税收的强制性和规范性增强社会保险资金筹集过程中的约束力, 确保如期足额征纳, 有助于从征收方面减少漏洞, 提高社会保障基金的收缴率, 由税务机关征收, 由专门机构负责管理和使用, 可降低社会保险筹资成本, 使管理费用最小化, 避免和杜绝拖欠、少缴和逃缴的现象, 保证征缴工作的顺利进行, 还可能发挥出规模经济的效应。

　　二是有利于实现对社会保障基金收支两条线预算管理, 健全基金的监督机制, 保证基金的安全性。社保基金费改税后, 社保金征收后将直接进入国库, 并受到财政预算监督, 可使社保金从征收到使用、监管分离开来, 使用透明性提高。用税收形式筹集资金, 可以从根本上将收支分为两个独立系统, 由税务部门统一征收, 财政统一管理, 银行或邮局统一发放, 并将社会保障预算与其他预算分开, 加强资金运用中的管理, 减少滥用和挪用现象, 从而有效地避免社会保障资金筹集发放中的不规范行为, 有利于将社会保障基金的收支活动比较全面地纳入规范预算管理, 保证基金的安全性, 有利于

　　人民的监督。

　　三是可以有效解决多家分管, 自成体系, 机构重叠造成的巨大浪费和管理费用严重超支的问题。目前分管社保基金的各部门都成立了专门的管理机构和队伍, 并且随着医疗保险试点范围的扩大, 卫生部门也必将成立一套管理机构进行基金的管理, 其结果必将导致社会保障基金的多头分管, 从而加大了财政负担。据统计, 全国职工养老保险管理费支出由1991年的6.5 亿元增加到1997 年的28.72亿元, 增长近3 倍, 年均递增28.10%。全国职工失业保险管理费支出由1991年的7224 万元增加到1997 年的36480 万元, 年均递增30.98%。如果将养老、失业、医疗等费用项目合并征收统一的社会保险税, 则可将劳动、医疗、人事等部门的管理机构合并, 由此节余下来的资金就可以用于解决社会保障部门经费紧缺的局面, 缓解国家的财政压力。

　　四是可以在全国范围内统一税率, 减轻企业负担。在我国, 不同的省市地区企业所负担的各种社会保险的缴费率差异很大, 有的甚至大大超过了中央的规定, 如我国规定的养老保险缴费率为20%, 但据调查, 湖北襄樊市缴费率为21%, 上海为28.5%。开征社会保险税, 不但可以以法律形式规定保险综合缴纳水平, 防止地方政府乱开政策口子, 同时由于相关管理机构的合并, 从而大大降低了企业的征纳成本, 对于促进企业的长期发展将起着巨大的推动作用。[page]

　　三、 开征社会保险税注意的问题

　　一是纳税人覆盖面的确定应考虑城乡差别和地区差距。社会保障制度实施的两个最重要的原则是普遍性和公平性。就社会保险税性质而言, 征的范围应该倾向于更宽泛的覆盖面, 即要求在全社会普遍实施, 使所有的劳动者都能得到保障, 这也体现公平。但由于我国地方经济发展的严重不平衡, 导致地区之间企业的经营状况、生产能力、应变能力的差距, 使得同样的社会保险税的缴纳在富裕地区可以承受, 而在贫困地区不一定能够承受, 从而制约了社会保险税在贫困落后地区的开征。所以社会保险税在我国将会在一段较长时期内只能面向城镇征收, 或是开征时对城乡进行区别对待。

　　二是计税依据的确定问题。根据国际惯例, 社会保险税的征税对象应为纳税人的工薪收入。从我国的情况来看, 一个比较实际的选择, 是以1998 年9 月国务院批准的国家统计局规定的工资总额统计项目为税基。这样税基可以扩宽, 同时也可以对税收收入进行实时预测和评价, 为征收提供了现成的依据。

　　三是税率选择和制度设计。我国开征社会保险税应由中央统一立法,税权划归地方政府。从税率的设计原理上讲, 社会保险税率的确定应以社会保险基金的支出需要和纳税人的承受能力进行测算, 考虑到社会保险税的性质和本着征税简便、降低税收成本的原则, 社会保险税的税率形式应确定为比例税率。由于当前我国养老保险统筹的层次不统一, 各地统筹的比率也不相同, 所以养老社会保险税的税率可以比照营业税中娱乐业税目的做法, 由中央立法规定一个幅度税率, 各省根据自己的实际情况确定本级统筹的税率或本省内的幅度税率。失业保险税由于各地的失业率不同,也可以考虑使用幅度税率的办法, 但医疗保险税应当由中央规定统一的税率。

　　四是应积极开拓除社会保险税以外的社会保障基金筹措渠道。根据国际经验, 社会保险税应当是社会保障基金的主要来源渠道, 但就我国现有国情来看, 社会保障基金的缺口很大, 社会保险税远远不能满足社会保障的基金需求, 还须通过其他的资金来源渠道进行筹措。如: 扩大社会保障基金的投资渠道, 促进社保基金在保值的基础上以更快的速度增值。此外, 政府还可以通过减持、转让、变现国有资产, 甚至还可以考虑通过发行政府债券等方式填补社会保障基金缺口。