开征社会保险税的问题

　　目前一些同志主张我国应通过社会保险税来为养老、失业等社会保险计划筹集资金。这些同志认为：“开征社会保险税可以强化社会保险费的征收，解决统筹缴费中的拖欠问题，并且这种做法也符合国际惯例”。笔者并不反对研究我国的社会保险税问题，但因这项工作十分复杂，涉及面很广，所以必须慎重对待。不过，这里有必要先澄清一个问题，即国外一些学术刊物上所说的“社会保险税”只不过是人们对社会保险缴费制度的一种学术归类而已，并不是政府预算中的一个具体税种，首先，目前把社会保险缴费收入纳入国家预算的国家并不多。其次，社会保险费由税务部门负责征收的也只有美国、加拿大、英国、爱尔兰等少数一些国家，绝大多数国家社会保险费是由相应的社会保险机构负责征收的。另外，即使是在名称上，目前将社会保险缴费在法律条文上被称作“税”的国家也不多，大多数国家在法律条文中称其为“捐”，如英国叫“国民保险捐”(National Insurance Contributions)，也有的国家称其为“付款”或“保险费”，如爱尔兰叫“社会保障付款”(Pay Related Social Security)，加拿大联邦政府征收的失业保险缴款叫“失业保险费”(UI Premium)，只有美国等极少数国家在立法中将社会保险缴款称为“税”(美国称为Payroll Tax，即工薪税)。国外一些学者之所以把社会保险缴费叫做“社会保险税”，是因为社会保险缴费制度一般也是由国家立法强制实施的，具有税收的一些特征，故将其在学术上归入税收范畴。有些同志误将国外这种学术意义上“社会保险税”视为税制中的一个税种，把世界上多数国家实

　　行社会保障缴费筹资(而非所得税筹资)说成是多数国家开征了社会保险税，并进而认为我国也应遵照这个国际惯例由税务部门征收社会保险税，这种理解显然不够准确。

　　从我国的情况来看，目前研究开征社会保险税至少不能忽视以下两大问题：

　　第一，社会保险税能否有效解决社会保险缴费工作中的拖欠问题。目前我国养老保险缴费工作中的拖欠问题主要是由于一些企业经营状况不佳从而无力缴纳造成的。当然也有一些拖欠是由于少数企业对养老保险缴费的意义认识不清，错误地认为养老统筹是“杀富济贫”，因而有意逃避缴纳社会保险费。对于企业效益不佳造成的保费拖欠问题显然用征税的办法并不能得到解决。即使是对人为逃避交费问题也不是一征税什么问题就都能迎刃而解的。目前企业严重的欠税问题就是很好的佐证。从另一方面看，现在的养老社会统筹缴费虽然不叫税，不由税务机关征收，但也都经过中央和地方政府的行政立法，也都具有强制力。这样，把养老统筹缴费变成税务部门收税对企业拖欠缴费的问题能起多大的抑制作用很值得研究。第二，社会保障税的征收管理权应放在哪一级政府。目前我国的养老保险统筹除了十几个省级统筹以外，其它都以地或市、县为单位统筹。在这种情况下，如果开征社会保险税，则它只能作为一个地方税种征收，而且在有的地区社会保险税是省级税，有的地区是地级或县级税。在税收立法上，社会保险税也只能象营业税(娱乐业)那样由中央政府规定一个幅度税率，由各省(自治区)根据自己的实际情况确定本级统筹的税率或本省的幅度税率。但如果实行这种制度，社会保险税就只是在现有的养老社会统筹缴费制度的基础上更换名称和征收机构，并无多大的实质意义。而从理论上说，养老社会保险计划应由中央政府管理，社会保险税相应地也应当作为中央税来征收，这样一方面有利于中央政府在全国范围内调剂各地区社会保险基金的余缺，防止出现地区之间税率畸高畸低的现象，另一方面也有利于劳动力在全国范围内的合理流动。但目前我国各地区之间退休负担很不平衡。1996年，全国基本养老保险费的平均提取比率为23.6%，但有的地方如上海、安徽、辽宁等地该比例已接近30%，而一些西北地区的省份提取率则较低，如宁夏为21.5%，贵州为22.95%，甘肃为25.12%。在这种情况下，如果由中央开征统一的养老社会保险税，必然会导致退休负担轻的地区向退休负担重的地区转移财政收入，从而触及到敏感的财政体制问题。[page]