国民政府强化军人抚恤制度之原因

　　抗日战争时期，国民政府基于多种因素的考量，强化了军人抚恤制度。该阶段的抚恤制度，学术界在研究国民政府的优抚或公务人员抚恤问题时已有所关注1，但涉及领域和论证力度都亟需拓宽与深入。本文拟从极低的受恤人员比率，抚恤制度面临的认同危机，伤残军人的悲惨遭际，抗属恶劣的社会处境等几个环节，分析抗战时期国民政府强化军人抚恤制度之原因。弄清这一看似自明性的问题，有助于理解抚恤制度的运行实态及其特征。文中的抚恤定义，指抚恤的实施主体国民政府，运用政治权力和组织管理能力，调动各种资源，对因抗战伤亡的军人及其家属进行的安抚慰问和恤赈恤护。关于制度，又有两种含义，一指要求大家共同遵守的办事规则或行动准则;二指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。本文的抚恤制度，既含盖抚恤的办事规则或行动准则，也包括在此之上所形成的抚恤体系。

　　文中引用的资料，主要为中国第二历史档案馆、湖北省档案馆等馆藏档案;国民政府公报及各省政府公报;中央日报及其他相关文献材料等。

　　抗战时期，国民政府之所以强化军人抚恤制度，是基于以下因素：

　　一　抗战初期，受恤人员的比例极为低下，军人抚恤制度几近形同虚设

　　抗战初期，国民政府沿用1935年4月16日正式施行的陆海空《平战时抚恤暂行条例》2。而在抚恤行政机构方面，总掌抚恤机关为国民政府军事委员会铨叙厅，各省不设垂直分支系统3。

　　随著军人伤亡数量的大幅攀升，上述制度越来越难以适应抗战抚恤事务，强化军人抚恤制度的紧迫性日益突出。如1937年，伤亡官兵609594人;1938年，伤亡官兵则上升为1220821人。与此同时，受恤人员的比例却极为低下。如1937年，受恤官兵8647人，抚恤比例为1.4%;1938年，受恤官兵14156人，抚恤比例仅为1.2%4。尤其是1938年，伤亡官兵人数居抗战8年之首，而抚恤比率竟然最低，显示国民政府的军人抚恤制度几近形同虚设。

　　制度建设的紧迫性在抚恤行政机构这一领域，尤为突出。1937年，国民政府仅由军事委员会铨叙厅抚恤科执掌陆海空三军抚恤事宜，一些省县地方政府甚至不知应向何机关请领恤金，这与忠勇官兵壮烈牺牲的抗战局势极不合拍。如1938年初，湖南省湘乡县政府呈请省政府核示各种恤案应如何办理?省政府转奉军委会指令：「本会铨叙厅于1937年9月1日，改隶军政部，自1938年2月1日仍回隶本会，无论何项恤案，概呈本会核办。」5 5月11日，湖南省政府训令湘乡县政府照令实施6。该恤案表明，在抚恤行政机构向抗战体制转换的交接期，抚恤事务的开展一度处于模糊状态，致使部分地方政府请恤无门。这意味著强化抚恤行政机构的制度建设迫在眉睫。[page]

　　抗战初期，国民政府的恤金制度同样不能适应新的战争形势，急待改进。至1938年8月，抚恤委员会成立前，三军恤金主要由财政部主管，并有独立部门预算，于各省市县政府垫发后，层转财政部，在国库专案下支给抵解。但财政部恤金只有预算，原有军人抚恤费，只限于抗战以前各战役，及平时死伤恤金。所有抗战战役恤金，各省县政府以款无所出，竟无法垫发，「尤以淞沪至徐州历次战役，至今多未呈报。」7此类弊端意味著：不改革恤金制度，伤亡军人的利益就难以得到保障;得不到恤金补偿，伤残军人或遗族既不能从物质上，更无法从精神上体味来自政府的慰藉，这不利于舒缓战争给军人及其家属带来的困境。

　　抗日战争让爱国军人付出生命代价，国民政府需要有意识地运用政治权力和组织管理能力，通过制度建构，丰富抚恤组织，完善恤金规则等，给伤残军人和遗族提供物质帮助，并给予精神抚慰，尽可能地稳定军人家庭，藉以减轻战争引发的风险。抚恤在贯彻分配原则的过程中有不可缺少的地位，军人因抗战伤亡，家庭就失去了一个健壮劳力，必然影响劳动生产，减少家庭收入。国民政府每年从国民收入中拿出一部分抚恤金或恤护物资，符合国民收入与社会产品再分配的理论原则，这也是对军人合法权益的保护，可以提高军人社会地位和物资待遇，稳定抗战军心，保证国家和社会安全。

　　二　军人抚恤制度一度面临受恤人的认同危机，国民政府的威信受到削弱

　　国民政府的有效统治离不开民众的广泛认同，认同出现危机，国民政府的威信就会逐渐减弱，执政根基就会动摇，抗战局势也会因之而恶化。在军人抚恤领域，国民政府一度遭遇来自受恤人的认同危机。1936-1939年，家住湖北省宣恩县三区的朱海清等六人的请恤经历，虽缘起于抗战前的「剿匪」，但在抗战日趋严峻的局势下，彰显出遗族对国民政府抚恤制度的认同出现了危机。

　　1935年，地方团丁朱文蕃(朱海清之子)等，协助军队「剿匪」而亡。1936年7月，湖北省政府恩准发给六人一次恤金及遗族恤金，共640元。起初各遗族正面评价恤金给予令：「仰见钧府体念死者及遗族之至意」8 。但稍后这种心理即发生了变故：遗族持恤令先向县政府请领，县政府开始许诺按年度发给，继则借口困难期间，不急之款奉令缓发，旋即责以事隔多年，一笔勾销，并叮嘱各遗族勿以此款为望。

　　各遗族不仅未领到恤金，反被地方政府的行为及言语所刺伤。为减轻家人窘况，更为争取应得的权利，1939年7月25日，朱海清等六人直接联名具文哀恳省政府颁发恤金。哀禀充满著对政府抚恤制度的不解与不满，如朱海清等开宗明义地认为，国民既已尽极忠义务，政府就应执行恤典，以报功酬死。众遗族再结合抗战情势，极度质疑国民政府的抚恤制度：「乃事已多年，县府分厘不予，过去如此，则当此国难当头，需人孔急之时，若谓为国牺牲，家有褒恤之典，谁肯见信。」9[page]

　　而且各遗族识大体，理解政府在抗战阶段的艰难状况：「念及国家多难，财政支绌，故情愿个人忍饥耐寒，以度时日。」但在了解该县自1934年起，历年都有田赋征收的恤金预算时，遗族质问「各项预算均已开支，何恤金一项独付阙如?」10 面对遗族的集体质疑，为收揽民意，1939年11月1日，省政府责令宣恩县，不能以任何理由推延恤金给予11。11月16日，宣恩县拟订各遗族恤金数目表，恤案暂告结束12。

　　朱海清等六户遗族的请恤，虽历经磨难，但终究还有收获。还有许多得不到抚恤无以为生的抗属，被迫从国统区逃入抗日根据地。如在陕甘宁边区，仅延安县即接收一千个以上的友军抗属。边区政府把它们分别安置在各乡，分给土地，发动农民代为耕种。友军抗属王禄生夫人说：「丈夫在中条山无消息了，我上有老父下有孤女，没有政府代耕救助就完了。」13 国统区抗属向抗日根据地的流动是民心所向的一记尺规，它提醒著国民政府时刻关注抚恤制度的强化与推行。

　　国家对社会的抽取能力和回馈能力的大小是衡量一个政府能否获取来自社会认同和支持的一个重要标准。国民政府领导国人抗击日本侵略，需要在动员的基础上，抽取适龄壮丁服务兵役。对因抗战而伤亡的军人及其家属实施抚恤，提供补偿性的政府保障，则是对军人贡献所做的一种回馈。因而，这种回馈的大小，与政府获得来自广大民众的支持和认同紧密联系。回馈过少，会使政府失去民众的广泛认同，不利于政权体系的稳定，民众可能失去抗战动力。上述朱海清等六人的请恤经历，虽为个案，但具有一定的普遍性。正如哀禀一针见血指出的那样，政府不顾民意，忽视抚恤制度的强化与落实，遗族损失的仅仅是恤金，政府失去的将是民心，民众对该制度的认同将会动摇，役政会因此面临困境，国民政府领导国人抗战的威信将会逐渐流失，抗战可能面临更大的难关。

　　三　伤残军人处境悲苦，容易诱发军事与社会问题，抚恤作为军队和社会稳定器的功能未能得到较好发挥

　　1937年底，南京沦陷后，大量伤残军人随同部队撤至湖北、湖南等省，许多伤病官兵无人扶持照料，不仅日常生活无法料理，且连行动都受伤病的干扰与限制14。时因战局动荡不宁，各师拖欠官兵五六个月的饷粮，伤残军人的生活窘苦可以想见。加之医药器具匮乏、医护人员人手不敷分配，不少伤兵得不到恤赈与恤护，境况极为悲苦。一些伤患铤而走险，捆绑军医院院长，包围县政府，肆行骚扰15。在人口稠密的武汉、长沙等处，因运输工具不足，伤兵难以快速转移至安全地点，常有伤兵殴人夺物之事……致使铁路交通秩序混乱，疏散益感困难16。[page]

　　即使被收入军医院、教养院等机构的伤残官兵，因医院散驻各县，伤管业务端绪纷繁，一些县级地方政府不闻不问，轻视驻县伤兵。少数地方行政机构对伤兵抚恤事务规避冷遇，采行厌恶高压态度，「而伤兵脑筋简单，对地方政府也生轻蔑疏远嫉恶之念，遇有细微接触事件，即酿成大患，延祸闾阎，军政隔阂愈深，军民之仇愈甚，影响抗战前途所关匪少。」17即令得到抚恤金的伤兵，因缺乏药品，有些后方医院日必死亡数人。「犹忆致送七七慰劳金时，有数人对职苦诉，我等正在垂毙，得钱无用，其心理之惨痛可概见一般。」18

　　在激烈战争刚结束之际，伤残官兵的遭遇更是令人唏嘘不已。1938年11月底，武汉周边部队撤退，战火延至湖南境内。1938年12月，湖南省宁乡县西城外关玉桥第二十四号公民徐葆荪、唐东汉等人的呈文清晰无误地描述了在湘伤残军人的悲苦命运：「葆荪等均居城郊之间，亲睹诸路旁屋檐遗留之伤病兵颇多，均无完衣饱食，虽有地方机关以及医院等之设立，但多不予设法救济，啼饥号寒之声，不绝耳鼓，尤以最近风雪交加……每见能见死亡者不下十数具之多，往来行人无一忍睹，深恐军队士兵视之，难免发生反响，实有碍抗战前途……」19

　　上述文字揭示出发人深省的种种问题：因受制于多种因素，各级政府抚恤事务的开展差强人意。一些伤管官员目睹伤兵境遇，既感慨对伤兵的恤护不周，更担忧因此而诱发的各种矛盾。民众对伤残军人在衣食住行医各方面面临的窘境深表同情，对地方机关或医院的失职甚为失望。伤患因对抚恤现状不满，或泻怒于群众，或直接将矛头指向政府相关机构，激起许多严重的社会问题，军政、军民之间的冲突与隔阂加深。军人尸骸弃于野外无人收敛，政府在民众眼中的道德形象也随之急剧下挫，「死无葬身之所」是国人形容人世最悲惨境地的一句俗语，现役军人目睹同仁的苦难，将作如何感想?对于士气的影响之大可以说莫过于此，有碍抗战前途至深。

　　这也说明，抚恤表面上直接作用于抗战军人及其家庭成员，实际影响所及却远远深入到军队和全社会。抚恤作为国民政府稳定军队，进而稳定社会的机制，主要是通过在分配领域矫正政治体制在对伤亡军人分配方面无能为力的缺陷，为伤亡官兵提供物质生活帮助，从而调节抗战军人及其家庭成员与社会成员的收入差距，改善伤残官兵健康状况，达到统合社会经济利益关系与缓和社会矛盾的目的，最终实现政府稳定军队和社会的职能。在各种不安定因素交错激荡的社会里，社会秩序容易出现失调状态，围绕国民政府抗战而汇聚起来的民心与军心会慢慢失去向心力。因而绝不能简单地从经济利益上看待军人抚恤事务，将其视为纯粹经济问题、医疗问题，而应站在政治高度来加以体味。这些都警醒著国民政府必须高度重视抚恤制度的强化，以利于社会稳定，从而有利于抗战与国家安全。[page]

　　四　抗属社会处境堪忧，抚恤作为维护社会公平原则的手段未能得以充分体现

　　抗战时期，许多军人家属的社会处境相当恶劣，下述环节随处可见：

　　抗属因不识字或不明白请恤手续，请领恤金困难重重，一些地方的族长及保甲长乘机敲诈抗属。如长沙卢魏氏，其丈夫卢继衡抗敌殉国，该姓族长及保甲长出具保结时，向卢魏氏索要回扣20。有些抗属，托人代办书表和呈文，只能得到恤金的80-90%，甚至70-80%21。

　　地方吏役上欺法令下压征属，克扣抗属受恤物质。如1937年，四川潼南人钟仁安被保甲征送充兵，以后再无音讯。1937-1939年，其68 岁的父亲钟风翔每年受恤二石谷。其后该县保管员奸贪，每年或发给一石，或发给5斗，并将克扣抗属的连年积谷放帐取利22。

　　抗属遭受乡村劣绅的欺压，抚恤处于虚空状态。如1941年8月，妇女慰劳总会陈兢全女士，报告该会乡村服务队在乡村为抗属服务情形，首先叙述抗属的痛苦，谓抗属每每受著保甲长及土劣的欺侮，得不著政府优恤抗属的好处，全场默然静听，蒋夫人更为之动容23。

　　即使抗战名将的遗族，财产也得不到保障。如1937年，第九军刘家麒师长阵亡于忻口，其遗族仅一妻一女，住湖北秭归新滩。地方严、杜两姓，以其孤儿寡母，百般欺凌，且侵占其财产24。

　　尽管抚恤的实施主体是国民政府，但军人为国作战的直接成果既是国家安全，还包含社会稳定，收益对象是社会全体成员，故社会亦有责任协助政府参与军人抚恤事务，这符合权利与义务统一的社会公平原则。抗日军人家属，或年届耄耋，或为孤儿寡母，孤苦无助，属于社会弱势群体。一旦出征亲人伤亡，家庭即永久失去了健壮劳力的撑持。抗属的邻里，不仅不思以帮助，还加以欺压、敲诈，克扣抗属受恤物质，侵占抗属财产，以致抗属沿门抚钵者比比皆是25。这既影响出征人心理，窒碍战斗力量，更折射出社会价值失去了准则，社会公平原则出现了塌陷。

　　抗属的痛苦情形，在观众脑海中烙下了抗战军人地位低下和命运悲惨的印记。社会公平原则的丧失，会使民众思索：参与抗战，给自己带来的是受助?还是受欺?因此，国民政府必须强化抚恤制度，通过动员社会力量，协助政府参与抚恤事务，给抗属请恤以最大便利，督促抚恤落到实处，保护抗属家庭财产，提高抗属社会地位，从而维护社会的公平原则，重塑社会价值准则，以更好地动员民众服务抗战、参与抗战。另外，安定抗属日常生活，稳定军人家庭，有利于维护社会秩序和保护社会安宁，可以解除军人后顾之忧，使抗战军人不遗余力地履行捍卫国家领土完整和维护国家主权独立的职责。[page]

　　综上所述，在特殊的抗战局势下，国民政府如若完全照搬抗战前的抚恤制度，就不可能保障抗日伤亡军人及其家属的基本生活，达不到抚恤目的。而且，抚恤作为国民政府的一项重要职能，涉及国民收入的再分配，不通过国家立法和行文，难以施行。因而，首先必须通过强化抚恤规章条例，强制实施，以保证实施的统一性。除此，还必须动员广大民众，协助政府参与抚恤事务，使全社会关心保障抗战军人及其家属的合法权益。

　　1938年6月14日，《中国国民党抗战建国纲领》专门针对军人，制定出优抚条款：「抚慰伤亡官兵，安置残废，并优待抗战人员之家属以增高士气，而为全国动员之鼓励。」26该条款反映了国民党对于出征军人善后问题的重视程度，成为强化军人抚恤制度的指导纲领。为落实这一纲领，国民政府采取了多种措施，收到了一定成效，为抗战的最终胜利做出了贡献。