我国军人抚恤优待的法制化进程

　　今年8月1日，国务院和中央军委联合公布了新修订的《军人抚恤优待条例》，并已于今年10月1日起施行。新条例的公布施行，标志着我国军人抚恤优待法律制度建设又进入了一个新的发展阶段，是我国抚恤优待法制化进程中的又一个里程碑。新条例的公布施行，为我们在社会主义市场经济条件下开展优抚工作提供了重要的法律依据。

　　按照现代汉语的理解，军人的抚恤，是指国家对因战、因公牺牲、致残或者病故的军人及其家属进行抚慰(安慰)并给予物质上的帮助;军人的优待，是指国家和社会给予军人及其家属好的或者特别的待遇。我们通过对抚恤和优待这两个概念的理解，不难看出，这是一件好事，体现了国家、社会对那些为保卫国家、巩固国防做出牺牲、做出奉献的军人及其家属的回报，也是国家的责任和社会的义务。把这件好事做好了，对于做好新时期军事斗争准备，稳定军心、稳定社会是非常有意义的。军人的优抚工作，在我国有着悠久的历史和光荣的传统，在法制化的进程中，这项制度的建设也随着社会的发展不断完善。在贯彻实施新条例的时候，我们通过历史地观察和分析这项法律制度的产生、变化、发展尤其是法制化的进程，能够使我们从中摸索出一些带有规律性的东西，这对于我们正确理解新条例，更好地贯彻执行这个条例，并推进这项法律制度的深化改革，使之更加完善都是有意义的。

　　一、我国军人抚恤优待法律制度的沿革

　　作为法律制度，抚恤优待是伴随着战争的存在和军队的产生而产生，随着国家的产生而建立，并随着社会的政治、经济、军事的发展和统治阶级政权巩固的需要而不断完善。古今中外，历朝历代，莫过如此。

　　(一)我国抚恤优待法律制度的产生和发展

　　我国是抚恤优待历史悠久的国家之一。早在原始社会末期，抚恤优待的思想萌芽就开始产生。随着奴隶制国家的出现，奴隶主之间采用暴力掠夺财富的军事冲突便随之产生。战争的需要产生了古代的军队和军事制度。这时的统治阶级就已认识到鼓舞士气、抚慰军人对取得战争胜利和巩固统治地位的重要性，便开始重视对军人的抚恤优待。据说在西周，太公吕尚辅左周武王治军时，就曾提出“凡行军吏士有伤亡者，给其丧具，使归而葬，此乃坚军全国之道也。军人被创即给医药，使谨视之，医不即治，鞭之”。在这里，他认为，给战死的官兵置备葬具并妥善安葬，是稳定军心、保住整个国家的良策。他还要求对受伤的官兵妥善照顾，对玩忽职守都要施以鞭刑。他这些重要的优抚思想在当时无疑起到了重要作用。

　　从春秋战国时期起，我国开始从奴隶社会向封建社会过渡。由于当时诸候兼并，列国争雄，战争连绵不断。为适应战争的需要，实行征兵制度并为征兵制度服务的优抚制度也相应建立，并得到了发展。到了战国后期，“士得受赏田”已成为各国的通行制度。当时的赵国，曾以“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万，庶人工商遂，人臣隶圉免(“圉”音“语”，圉人，即撑管理养马的人)”相激赏，以鼓舞士气。魏国在建立常备军的过程中，对选中的士兵免除全家徭役和赋税的优待。秦国在商鞅变法期间，将“军功受爵”原则列入了变法的重要内容，规定凡在作战中杀敌方甲士一人并取回首级者，赐爵一级。正因为秦国实行奖励军功的法律制度，调动了广大士兵的积极性，使得秦军在战国后期成为一支所向无敌的劲旅，为秦国统一中国提供了重要保证。西汉时期，我国古代的优抚制度得到了新的发展，国家法律明确规定“有功劳行田宅”，其原则是：依军功大小，给予相应的土地、房屋，将优抚对象的范围从有战功的军人扩展到家属，同时开始为战亡者和已故战将修筑纪念设施，成为我国最早的烈士褒扬活动，为后来这一制度的建立产生了重要影响。

　　宋朝建立后，使我国古代优抚法律制度发展进入了一个新的历史阶段。随着兵农合一的府兵制被募兵制所取代，军人成为一种职业。从维持政权和巩固国防的需要出发，宋代统治者异常重视军队建设，与之相适应的抚恤优待法律制度也得到了发展。主要表现在：一是，建立了伤亡抚恤制度。如宋仁宗时的法令规定：“军士经战至废折者，给衣粮之半，终其身;不愿在军人给钱三十千，听自便。”即是说，对于伤残的军人，仍留居军队的，由国家保证基本生活供养终身;愿意离开军队的，给予一次性抚恤。二是，对军人实行国家优待制度。主要是：对军人按等级实行军俸制，在家属迁居、住房、租税、兼并土地、经营活动、生活补助、奖励等方面，由国家给予优待。三是，建立了退役士兵的安置制度等。宋代抚恤优待方面的法律制度，对后世产生了重要影响。元、明两代，对于宋代这一法律制度中一些原则得到了继承和发扬。清朝中期的政府还注意吸收历史上的优抚经验，在军人优抚安置方面逐步形成了一整套法律体系，并对这项工作实行了规范化管理。宣统二年八月，陆军部起草，经宣统皇帝下诏施行的《恤荫恩赏章程》，成为我国封建制度下由国家制定的第一部完整的军人抚恤优待的军事法典。这部法典共8章48条，对军人死亡、伤残抚恤以及通过恩赏世职等方面的抚恤优待作了明确的规定。[page]

　　在中华民国时期，国民政府也曾实行募兵制度和征兵制度，同时也制定了一些相应的抚恤优待的军事法规和部门规章。如1934年国民政府颁布的《陆军平战时抚恤暂行条例》，1936年军政部颁布的《陆军士兵退伍归休实施暂行规则》，1947年国防部颁布的《军人抚恤手册》等，对阵亡军人遗属、归休士兵的抚恤优待作出了规定，并在管理、抚恤优待的范围区分和界定等方面的规范较清代以前有了新的进步。

　　从军人抚恤优待法律制度的产生和发展中我们可以看出，对军人的抚恤优待与人类早期军事冲突的产生基本是同时出现的。有战争就有军队，有军队就必然有相应的抚恤优待制度。我国的抚恤优待法律制度的产生和发展，同军队建设和兵役制度密切相关。由于军队在夺取政权和巩固政权中所处的至关重要的、无可替代的特殊地位，历代统治者都将抚恤优待视为激励军人尽忠报国、英勇作战、维护军队稳定的一项国策加以重视，并积极推行这项法律制度，使之不断完善。由于国家政权的性质决定了军队的性质，对于军人抚恤优待的法律制度，也直接反映了统治阶级的根本利益。从本质上来说，历史上统治阶级倡导和制定的抚恤优待方面的法律制度，目的都在于缓和阶级矛盾、驱使军人为其献身效力，以维护和巩固统治地位。

　　(二)我国新型抚恤优待法律制度的产生和发展

　　在我国的现代史上，从上个世纪的20年代开始，中国共产党在创建人民军队、建立中华苏维埃政权和进行艰苦卓绝的人民战争中，创立了与历代剥削统治阶级有着本质区别的兵役制度和抚恤优待制度，从而开创了中国兵制史和抚恤优待制度的新纪元。这种新型抚恤优待制度的建立，为人民军队的建设和今天我国抚恤优待法律制度的发展打下了坚实的基础。

　　我党在建军初期就十分重视军人的抚恤优待工作。1933年的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法》(草案)就对红军抚恤优待的组织机构及其职权做出明确规定，中央委员会、中华苏维埃政府先后颁布了包括对伤亡将士的抚恤、对红军及其家属的优待、褒扬阵亡将士等为主要内容的《红军优待条例》、《红军抚恤条例》、《优待红军家属条例》等法规或者规范性文件，从组织上和制度上为新型抚恤优待法律制度的建立奠定了基础，也为新中国抚恤优待法律制度的形成和发展创造了条件并积累了丰富的经验。

　　抗日战争和解放战争时期，各革命根据地的民主政府，先后颁布了一些抚恤优待的地方性的政府规章。如：晋察冀边区政府的《优待抗日军人家属暂行办法》，苏南行政区的《优待抗属暂行条例》，晋冀豫区的《优待抗战军人家属条例》，陕甘宁边区的《优待革命军人、烈士家属条例》、《抗日军人优待条例》、《抚恤暂行办法》等等。这些法律制度的建立，为保障抗日战争和解放战争的胜利发挥了重要作用。这一时期抚恤优待法律制度由于受战争环境的影响，虽然未能形成全国统一的法典，但经过不断完善，逐步形成了包括伤亡抚恤、烈士褒扬、军人及其家属的优待等为主要内容的抚恤优待的法制原则，如：国家抚恤与群众优待相结合的原则，以当地群众生活水平衡量和保障优抚对象生活的原则，运用法制手段推进抚恤优待工作发展的原则等，至今仍具有重要的现实意义，而且在新修订的抚恤优待条例中都有体现(如国家抚恤、社会优待的原则)。[page]

　　(三)新中国成立后抚恤优待法律制度的发展

　　中华人民共和国的成立，标志着我国由民主革命进入和平建设时期，抚恤优待方面的法律制度也随着国家整个法制建设的发展和军队任务的转变而不断健全和完善。同时，抚恤优待工作在中央人民政府的统一领导下也开始走向法制的轨道。

　　建国后的前17年，我国抚恤优待法律制度的建设在继承历史优秀传统的基础上，制定了一系列法律规范，初步形成了相应的法律体系。1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》这一具有宪法性的法律文件中就规定：“革命烈士家属和革命军人家属，其生活困难者应受国家和社会的优待。参加革命战争的残废军人和退伍军人，应由人民政府给以适当安置，使能谋生立业”。根据这一规定，1950年政务院批准颁布了《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》等行政法规，统一了烈士条件、军人家属的优待办法、军人评残等级和抚恤标准以及优抚证件。在1954年我国的第一部《宪法》中，对抚恤优待烈士家属、保障残废军人的生活和优待军人家属做出原则规定。1955年的《兵役法》对优抚对象应当受到社会的尊重、受到国家和人民的优待做出了明确的规定。从而，使我国的抚恤优待在全国范围内有了统一的法律规范，这项工作也有了统一的法律依据。应当说，建国后的第一部宪法和兵役法关于军人抚恤优待的规定，以及国务院颁布的一系列相关的行政法规，是新中国军人抚恤优待法制化进程中的第一个里程碑，是真正意义上的国家建立的军人抚恤优待的法律制度，也是真正意义上的确立了优抚工作的法律地位。

　　从1978年起，为了使抚恤优待工作适应改革开放的新形势，更好地维护优抚对象的合法权益，对军人的抚恤优待在政策上进行了一系列重大的调整改革：一是改进了优抚对象的定期定量的补助政策;二是对死亡抚恤进行了改革，力求抚恤与经济发展相适应;三是改进了群众优待办法;四是加强了抚恤优待的法制建设，国务院于1980年和1988年先后颁布了《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》，使军人的抚恤优待走向制度化、规范化、法制化的轨道，有力地推动抚恤优待法制化进程，也使这项工作又迈上了一个新台阶。

　　一、 　　我国军人抚恤优待法律制度的现状与外军之比较

　　88年的《军人抚恤优待条例》确立了国家、社会、群众三结合的抚恤优待制度，并确立了保障军人的抚恤优待与国民经济的发展相适应，使抚恤优待标准与人民生活水平同步提高的原则。按照条例所确定的基本制度和指导原则，88年以来，优抚工作在继承优良传统的基础上坚持改革创新，取得了很大成绩。如优抚对象的抚恤补助标准不断得到调整，保障能力进一步增强。针对优抚对象生活水平偏低的实际，“八五”期间国家先后多次有步骤地调整提高各类优抚对象的抚恤补助标准，使他们的生活水平进一步提高。在加大国家投入、强化政府保障职能的同时，还通过深化群众优待工作的改革和建立拥军优属保障基金等途径，进一步拓宽了优抚保障经费的渠道。与此同时，军人抚恤优待方面的法律制度也得到进一步的健全完善，以宪法、国防法、兵役法有关抚恤优待的原则规定为龙头，以《军人抚恤优待条例》基本法规为主干，相关法律法规相衔接，基本形成了包括各个层次、各个方面有关的抚恤优待的法律体系，为依法开展抚恤优待工作提供了法律依据。17年来实践证明，这些法律法规对于保障军人抚恤优待的合法权益，加强国防和军队建设，维护社会稳定，促进军政军民团结，保障深化改革和促进经济建设都发挥了重大作用。但是，从1988年《军人抚恤优待条例》的颁布施行，到今年对该条例重新修订并颁布施行，已长达17年之久。这期间，一方面，国家进一步深化改革，并在国家经济体制上由计划经济向市场经济转换。同时，随着市场经济体制的建立和经济的迅速发展，人民生活水平普遍提高;另一方面，企事业单位用人自主权的扩大，一些优抚对象就业难、下岗多，生活水平的差距明显拉大，原条例中部分内容已经不能适应形势发展的需要，如：原条例对军人的伤残等级分类不尽科学，残疾等级相同的军人未能享受同等的抚恤待遇，抚恤金标准偏低，优待项目偏少等，确有必要加以修改。[page]

　　从外军抚恤优待法律制度的有关情况看，如美国、印度的军队都职业化军队，军人的抚恤优待法律制度健全，抚恤优待的种类较多，待遇较高。其中，现役官兵和退休军官的抚恤和保险是国家保障的两项重要内容。按照这两个国家现行的法律制度，军人的抚恤和保险制度并存，并且是两个不同范畴的保障制度，互相不能代替。

　　美国法律规定，对因公死亡的军人，一次性抚恤金最少要支付800美元。其发放标准是：死亡军人的每月总收入乘以6，但总额不超过6000美元。此外，死亡军人的家庭将领取90天的基本住房补助。美国的《军人家属抚恤金法案》还规定，对未再婚的已故军人配偶每月支付抚恤金，其标准：四级准尉和少尉配偶714美元，上将配偶1446美元。死者配偶如未满18岁的子女或者虽然已超过18岁但无自力能力的子女，可多领一些抚恤金。此外，由退役军人事务部指定的学校学习的18岁至23岁的子女还可以获得一笔额外的补助金。印度的军人抚恤在制度上也是比较健全的，抚恤金的发放原则和办法与美国类同，只是在标准以上有所差别。这是抚恤制度。再看它们的保险制度：根据美国《战争危险保险法》和《退伍军人机会法》的规定，美国军人因公伤残或者死亡，其本人或者家庭可领取抚恤金及其他补偿金。除此之外，美国军人还可以根据投保情况领取各种保险金。目前，由美国政府出资管理的有关军人保险计划有6个，规定了强制性和自愿性保险两大类，并把军人保险的范围扩展到军人家属和子女。包括“服役致残退伍军人保险计划”、“退伍军人抵押人寿保险计划”、“武装部队人员集体人寿保险计划”和“退伍军人集体保险计划”(这两个即是强制性的)等。该计划对军人的保险金额最高达25万美元，军人每月仅支付16、25美元。此外，该计划对军人配偶的最高保险金额为10万美元，每个子女的最高保险金额为1万美元。根据该计划，美政府向军人提供因服役导致伤残或者死亡的费用，其他费用则根据投保人的投保项目支付。这次伊拉克战争中，美政府全面启动一项联邦政府安抚与赔偿计划，为参战军人提供25万美元的人生保险政策。印度军人死亡，其遗属在领取抚恤金的同时，可领取全部保险金。

　　另外，在社会优待方面，许多国家对军人乘坐各种交通运输工具均给予优惠待遇。美国军人乘坐民航飞机享受50%的票价优惠;俄罗斯军人可免费乘坐各种交通运输工具(出租车除外);法国军人乘坐民航飞机享受高达70%的票价优惠;巴基斯坦为军官及其配偶、子女每人每年提供国内旅行往返半价机票、火车票各3次。[page]

　　从我国军人抚恤优待法律制度的现状与外军抚恤优待法律制度的比较中我们不难看出，虽然不同国家的社会制度、国家体制、军队体制不同，但都对军人抚恤优待十分重视，并从完善其法律制度上予以保障。这是由于军队在国家中的地位和作用所决定。在实际做法上，也都采取国家抚恤优待与社会优待并存的基本措施。只是在法律制度的完善程度上和经济发展水平上的差异。由于我国还是一个发展中国家，经济发展还比较落后，虽然近几年的发展速度较快，但人均收入并不高，财政收入还满足不了优抚对象的实际生活需要。尤其在市场经济条件下，现役军人的家属、烈士、因公牺牲和病故的军人遗属、残疾军人、复员退伍军人等优抚对象，处于弱势群体范围，生活水平明显下降。如何从法律制度上提高抚恤优待标准，保证和提高他们的生活，就是这次修订条例的最主要的出发点和解决问题的重点。因此，在继承我国抚恤优待的优良传统、总结条例施行17年来经验的基础上，并借鉴外国抚恤优待法律制度的合理部分，对原条例进行了重新修订。应当说，这次条例的重新修订并颁布施行，适应了社会主义市场经济条件下军队建设的实际需要;新条例的颁布施行，又使我国抚恤优待的法制化进程向前推进了一大步;严格贯彻执行新条例，我国的抚恤优待工作也必将再迈上一个新台阶。

　　二、 　　我国军人抚恤优待法律制度的进一步完善

　　大家知道，我国抚恤优待的法律制度与国防和军队建设密切相关。当前国防和军队建设最重要、最紧迫的头等大事，就是要做好新时期军事斗争的准备，随时准备打赢一场高技术条件下的局部战争。这关系到中华民族的根本利益，要保证台湾不被分裂出去，要实现祖国的统一，就必须在加强经济建设、增强国力的同时，加强国防和军队的现代化建设。因此，抚恤优待法律制度的建设与发展，在当前和今后的一定时间内，必须以市场经济条件下如何适应国防和军队建设中最重要、最紧迫的军事斗争准备的迫切需要来考虑这项制度的建设问题。应当说，民政部对这项工作非常重视，抓得紧、抓得及时，走在了前头，经过积极的努力，克服了重重困难，促使《军人抚恤优待条例》重新修订出台，并付诸实施。这正是适应了市场经济条件下国防和军队建设中最重要、最紧迫的军事斗争准备的迫切需要。

　　新条例确立了我国抚恤优待方面的基本的法律制度，是规范我国优抚工作的基本行政法规，也是对军人进行抚恤优待和做好这项工作的重要法律依据。在这个基本的行政法规中，明确了实行国家与社会相结合的方针和保障军人的抚恤优待与国民经济和社会发展相适应、保障抚恤优待对象的生活不低于当地平均生活水平的原则。这一方针原则，更加明确了国家对军人抚恤的责任和社会对军人优待的义务。从而也就更加明确了军人享受抚恤优待和做好这项工作的法律地位，同时也明确了在市场经济条件下实现军人抚恤优待的基本途径和法律制度上的保障。那么，在制度建设上如何落实新条例确立的方针原则和法律制度，全面推进军人抚恤优待的法制化，任务还很艰巨，要做的工作还很多。我个人认为，应当尽快建立相应的配套制度和措施，进一步完善与市场经济体制相适应的法律体系，真正实现依法优抚。。主要有以下几个方面：[page]

　　一是，完善国家抚恤、社会优待的法律制度，区分不同的保障对象，进一步明确各自的责任。在国家家方面，如：新条例第十六条规定：“定期抚恤金标准应当参照全国城乡居民家庭人均收入水平确定。定期抚恤金的标准及其调整办法，由国务院民政部门会同国务院财政部门规定。”按照条例的规定，定期抚恤就是国家的责任(一次性抚恤是地方政府的责任)，那么国家按照什么标准、承担多少责任以及如何落实这个责任，还需要下位法来具体明确，这条规定只是规定了确定定期抚恤金标准的原则;第二十一条规定的残疾等级的具体评定标准也是授权民政部门、劳动保障部门、卫生部门会同军队有关部门规定，需要进一步细化、落实;第二十六条规定的残疾军人的抚恤标准及其具体办法，以及地方政府如何保障有困难的残疾军人的生活等，也需要进一步规范落实。在社会优待方面，如：新条例第三十四条、第三十五条关于现役军人、残疾军人乘坐各种交通运输工具和参观游览享受优待的具体办法，还需要有关地方政府规定，才能得到落实。

　　二是，完善与市场经济条件体制相适应的抚恤优待方面的社会保障制度，使抚恤优待对象的生活、住房、医疗、养老得到可靠的保障。新条例第三十二条规定：“国家对一级至六级残疾军人的医疗费用按照规定予以保障，由所在医疗保险统筹地区社会保险经办机构单独列账管理。具体办法由国务院民政部门会同国务院劳动保障部门、财政部门规定。”“七级至十级残疾军人旧伤复发的医疗费用，已经参加工伤保险的，由工伤保险基金支付，未参加工伤保险，有工作的由工作单位解决，没有工作的由当地县级以上地方人民政府负责解决;七级至十级残疾军人旧伤复发以外的医疗费用，未参加医疗保险且本人支付有困难的，由当地县级以上地方人民政府酌情给予补助。”“残疾军人、复员军人、带病回乡退伍军人以及烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属享受医疗优惠待遇。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。”“中央财政对抚恤优待对象人数较多的困难地区给予适当补助，用于帮助解决抚恤优待对象的医疗费用困难问题。”这一条在修订过程中既是重点之一，也是个难点问题。这一部分的法律制度还有待于进一步深化改革，进一步完善。这与国家整个社会保障制度的健全完善的程度密切相关。这一部分的工作也很艰巨，还需要作很大的努力。

　　三是，完善优抚医院、光荣院等福利机构建设的法律制度，以满足孤老、残疾等重点优抚对象实际需要。[page]