新疆农村社会救助体系

　　随着开发式扶贫的推进，有自我发展能力的贫困人口逐步摆脱了贫困，缺少自我发展能力的人口在贫困人口中的比例相对增加，这部分人口由于病、残、老、孤等原因，参与生产困难，难以享受开发式扶贫带来的生产条件改善的利益，甚至没有独立生存的能力，这类群众迫切需要社会救助维持生活。农村社会救助直接面向贫困人口，定期或不定期地提供基本的生活所需，能及时地缓解贫困人口生存危机，针对性强，是体现社会正义，保障公民基本生存权利的重要制度。

　　一、新疆农村社会救助体系结构

　　经过多年的发展，目前，新疆农村社会救助体系已形成完整的框架体系。农村救助项目包括定期定量项目和不定期项目两大类。定期定量项目包括：五保供养、特困户救助和最低生活保障;不定期的各种临时项目包括：自然灾害生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助等等。

　　(一)五保供养

　　五保供养是新疆农村实施时间最长的一项社会救助项目。主要针对“三无”人员(指无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人)。2005年，新疆农村定期五保供养总计36122户、50989人，2006年大幅增加到55814户、113365人。2006年供养人数较多的地区分别是和田、喀什、阿克苏及伊犁州，四地区占全疆五保户供养人数的80%。

　　新疆五保供养分为分散供养与集中供养两种，2005年全疆农村五保供养中有5839人采用的是集中供养，占总供养人口的11%，集中供养人口分散在各县乡所建的273个敬老院中。农村福利院是对老人、孤儿等“三无”人员进行集中供养的场所。2005年新疆农村福利院总计382个，年末职工人数849人，年末在院人数总计4969人，其中老人4472人、青壮年432人、少年儿童65人。

　　(二)农村特困户定期定量救济制度

　　2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。2005年底，新疆农村共有5977户(不含五保户)、总计2.2万人接受了定期救济。定期救助人数最多的是喀什地区，达3533户，占全疆定期救助总量的59%。其次是昌吉州和乌鲁木齐市。由于各地区工作力度不同，除喀什外，其他贫困地区对特困户的定期救助制度建设相对乏力。2005年，新疆农村特困户户均定期定量年救济费用为471元。2006年后，随着农村低保制度实施，特困户救济制度逐步为农村最低生活保障制度所替代，农村特困人口有了更稳定的生活救助来源。[page]

　　(三)农村最低生活保障制度

　　新疆农村最低生活保障制度起始于1999年，首先在鄯善县开始试点。2004年1月1日，克拉玛依市也开始实施了农村居民最低生活保障制度，保障标准为每人每月90元，2006年7月保障标准调整为每人每月102元，目前是新疆各地农村保障水平最高的地区。2006年确定，在经济条件较好县市继续扩大试点，试点县市拟扩大到14个。2007年7月1日起在全疆所有的县市推行农村最低生活保障制度。

　　农村居民最低生活保障待遇分为全额享受和差额享受两种。根据自治区民政厅统计，2005年全疆农村最低生活保障总支出20万元，保障户数1510户，户均支出132元。到2006年底，全疆还没有一个扶贫开发重点县参加农村最低生活保障制度。主要原因是救助资金筹措困难。各试点县市农村最低生活保障资金主要来自县市财政、社会捐助、福彩公益金等，其中地方财政是主要的资金来源。贫困县县级财政资金匮乏，在县级以上财政不参与的情况下，贫困县建立农村最低生活保障制度存在较大困难。

　　2007年7月，在中央财政与自治区财政的支持下，新疆启动农村最低生活保障制度工作，当年底，中央补贴资金6173万元、自治区补贴资金1亿元均已到位。计划每个贫困农牧民每月补助22.3元,按季度发放，计划使新疆101个县市的年人均纯收入在700元以下的129万农村贫困人口都享受到政府的最低生活保障，受保障的人口占新疆农业总人口的10.16%。

　　(四)农村临时救助制度

　　农村各种临时救助包括基本生活救助和专项救助。专项救助主要包括医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助等。基本生活救助一般采取不定期的、多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。医疗救助制度化起始于2002年，主要针对五保户与贫困户的医疗救助。2005年，全疆共计支出2188万元，资助77万人次。2006年进一步增加到10668万元，资助人数达124万人，其中资助78万人参加合作医疗，资助44万人的大病医疗支出。

　　教育救助制度是根据《义务教育法》的规定，充分调动政府和社会的力量，对五保户、特困户、低保户等贫困家庭，实行中小学“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生活费)，高中教育阶段实行必要的学习和生活补助。2004年全疆农村教育救助14864人次，支出417万元。[page]

　　住房救助也是针对农村贫困家庭的一项救助制度，2004年全疆共为17711户农村特困家庭修建了住房，间数达44478间，共计支出2299万元，大部分集中在喀什、和田、克州、阿克苏、伊犁等五地州，五地州住房救助额占全疆的88%。

　　(五)农村灾害救助制度

　　新疆气候恶劣，是个灾害频发的省区。2004年，新疆共计发放自然灾害生活救助额25617.5万元，2005年增加到33867.9万元，主要用于灾害后的生活救济、灾民安置、住房重建等。其中贫困人口集中的和田、喀什、克州、阿克苏、伊犁总计支出自然灾害生活救助额8035万元。表现为越贫困地区，灾害发生率越大，支出救助资金越高的特点。

　　二、新疆农村社会救助体系中存在的问题

　　(一)农村社会救助资金严重不足，救助水平低

　　在目前的社会救助资金来源结构下，农村社会救助资金主要依靠各地方财政。而贫困地区救助任务重，救助面积大，救助资金供给与需求存在巨大的缺口。2005年新疆农村各项救助支出总计22241万元，平均到农业人口上，人均不足15元。其中喀什、和田农村贫困人口在全疆最多，人均各项救助支出分别为4元和9元。

　　与其他省区相比，新疆社会救助水平差距较大(见表2)。除合作医疗资助水平(受中央财政资助)高于全国平均水平，其它各项救助支出均低于全国平均，甚至达不到全国平均水平的一半，如农村最低生活保障救济费仅及全国平均数的21.83%，农村五保户最低生活保障救济费仅及全国平均数的10.84%。

　　2007年推行的农村最低生活保障制度，根据初步的测算与经费安排，接受救助的人口每月补差额平均为22.3元，年总额为268元/人，仍低于全国2006年322.6元/人的平均水平。

　　(二)制度不断调整，制度运行不稳定，存在各种不协调

　　新疆农村社会救助制度建设总体是在国家政策法规指导下进行的。目前，不论是国家出台的规范，还是新疆出台的配套规范，多是以“通知”的形式下发，未能上升到具有法律属性的“条例”或“办法”，这种属性的差异，说明国家对农村社会救助制度建设还未完全进入规范化、强制性发展阶段。这种背景下，新疆贫困地区各项社会救助工作很不稳定，多要求各地量力而行，缺少量化指标与目标定位。由于社会救助工作只出不进，只能体现为宏观的、长效的社会稳定与政治价值，对地方缺少明显的经济回报，因此，各地方政府在政策执行中一定程度上动力不足，发展主要受中央政策的驱动。[page]

　　另外，新疆农村社会救助发放资金与工作维护的资金来源，部分是依靠县级财政与乡村积累，最需要提供社会救助的一些农村，往往财政力量最弱，难以保障农村工作的稳定开展，常出现有钱救助，没钱停止，救助水平与救助稳定较差。新疆贫困地区农村救助制度运行表现出很强的不确定性。

　　近年，农村社会救助制度规范不断出新，但在政策衔接与组织协调方面仍有不足。如低保户与五保户政策之间存在重复覆盖与冲突。低保对象，是按年收入标准确定;五保对象依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源等三个条件界定。两种标准存在交叉。低保户的救助水平只是保障最低生活;而五保供养工作条例中要求“五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平。”再如，政策实施中民政部门管医疗救助，卫生部门管农村合作医疗，实际工作中农民同一事项被多头管理。同样问题有：劳动部门管城市社会保障，民政部门管农村社会保障，使新时期越来越多的跨城乡人口无所适从。

　　(三)各地区农村社会救助体系发展不平衡

　　大量救助支出由各地财政负担，而各地社会救助支出并不平衡，越是发达地区，财政实力相对强，救助能力强，但贫困人口少，救助任务相对轻。而贫困人口集中地区却在拮据财力下承担沉重的救助责任。虽然自治区在资金投放上对贫困地区有倾斜，但相对这些地区的救助需求，资金供给缺口仍然巨大。如喀什、和田地区集中了新疆65%的贫困人口。但救助投入比例却不能与之相称(见表3)，农村及其他社会救济五地州投入比例仅占全疆的36.17%，自然灾害生活救助也仅占23.73%，农村医疗救助占69.02%，均与贫困人口比例极不相称。

　　(四)投入结构上是以传统的救急救灾为主的救助结构

　　从民政经费支出结构角度分析，新疆农村社会救助体系中，自然灾害生活救助支出占据了50%以上的支出(见表4)。2005年新疆自然灾害生活救助占农村民政费用的比例达到76%，2006年占55%，说明过去新疆农村社会救助体系是应急式的、临时性的、以事后管理为主的救助体系。2007年，随着农村最低生活保障投入的增加，以救灾为主的救助模式有望被逐步打破。