社会保障制度的萌芽

　　由于对社会保障一词有不同理解，因此学术界对社会保障的起源也有不同的看法。如关于社会保障的理论基础，有人认为可追溯到《圣经》中关于利他主义的道德说教，认为现行的保障方式是若干世纪以来，人类为了使人与人之间的关系更加入道而进行不懈努力的结果，是弘扬扶贫救弱道德力量的体现。有人认为社会保障是一种经济社会形态，与街道力量无关，不应以“性善”或“性恶”、“利已”或“利他”的道德伦理来解释。又如关于社会保障的起源，有人认为英国伊丽卧薪尝胆白一世时期实行的《济贫法》是现代社会保障的开端。而有人认为《济贫法》与现代社会保障内容无关，社会保障应当源于德国俾斯麦时期实行的社会保险法。无论如何，认为社会保障起源于英国的《济贫法》，或认为起源于德国俾斯麦实行的一系列社会保障法，都有其一定的原由。我们认为，一个制度的起源和发展，不可能是孤立的或突如其来的，而是与一定的历史条件、传统习惯和社会背景相关，具有历史的承继性。

　　一、古代济贫思想的起源

　　社会保障源于济贫的思想，而济贫的思想古而有之。早在公元前二千多年的《汉谟拉比法典》就规定“要保护寡妇、孤儿，严禁以强凌弱”。亚里西多德认为，人是一种社会性的动物，他与同伙相互协力、帮助。早期济贫的思想实际上是与慈善之心，要关心那些生病、年老、残疾和贫穷者。保障的原始形态早在古希腊和古罗马时期就曾出现。公元前560年起，希腊政府就开始对伤残的退伍军人及其遗属发放抚恤金，对贫困者发放补助。公元6世纪末，罗马城邦也采取对大规模的有组织的救济措施，城邦的市政当局用捐款和公款购买粮食，通过廉价出售以压低市场物价，此外也将粮食无偿地分发给丧失劳动能力的人和阵亡将士的遗属，以减缓社会冲突。

　　二、英国《济贫法》的出现

　　㈠《济贫法》产生的历史背景

　　欧洲中世纪时期，随着封建制度的建立，土地被掌握在封建贵族手里，佃农的人身关系依附于土地之上，封建贵族为了争夺土地和扩大领地，不断发动大规模的战争。佃农一方面要为封建主耕种土地，另一方面要跟随封建领主征战杀戮。

　　为了再生产的需要和兵力供给的充足，封建主对佃农给予了一定的保障，如为年迈的佃农免费提供住处，在教区内主持和管理慈善事业。为丧失劳动能力的人提供最低生活保障。当时教会在济贫事务中充当了重要角色，如英国中世纪教会的势力很强大，全英国被划分为若干教区，教区的主教对辖区内的穷人负有救济责任，当时教会将其收义务兵1/3～1/4用于慈善事业。早期的保障带有很强的慈善性质，完全取决于封建主的乐善好施，并未形成一套有保证的制度。中世纪末期，随着工商业的兴起，封社会的人身依附关系开始瓦解，连年的战争和瘟疫使得成千上万的农民离开土地而涌向城镇，他们在离开土地、摆脱封建的土地人身依附关系的同时也失去了基本的生活来源，他们中的许多人沦为城镇游民或乞丐阶层，由此而引发了新的社会矛盾和冲突，饥饿和贫困成为当时主要的社会总是。[page]

　　㈡《济贫法》的诞生及其主要内容

　　为了摆脱社会动荡，缓解社会矛盾，一些国家开始采取济贫立法。如英国1531年享利八世颁布法令，规定地方官吏对其辖区内的老弱贫民要进行调查登记，颁发许可证，允许其在指定辖区内行乞;1936年又颁布法令，建立一项由政府主办的公共救济计划，责令各教区负责供养在该区住满三年又不能工作的贫民;1563年国会通过济贫法令，规定每户居民要依财产状况收缴税款以救济贫民;1597年颁布法令规定教学设立救济院，以收容不能工作的贫民，由教学执事并推选户主四人充任贫民监督，并规定父母与子女之间有相互抚养和赡养的义务。1601年，伊丽莎白女王在以前各种法令的基础上，颁布了著名的《济贫法》(Poor Law)，该法最大的特点是确认国家负有救济贫民问题的责任。根据《济贫法》，全国普遍设立收容贫民的济贫院，对贫民实施救济是每个济贫区的责任，每个济贫区都要委任若干贫民救济官，其任务是为所有贫民和他们的家属安排不同的情况分别采取不同的方法予以解决：一是健壮贫民，要求通过做工来实现自给;二是无工作能力的老弱残障者，以院内收容和院外救助两种方式救助;三是失依儿童，以孤儿院收养、家庭补助、家庭寄养等方式来抚养。该救济费用主要来源于济贫税、自愿捐赠、罚款等。实施《济贫法》的目的主要是通过强迫劳动，解决贫民流浪问题，该法的内容一方面是强迫劳动，另一方面是实行慈善救济，以强迫为主，兼顾救济。

　　将《济贫法》与现代社会保障法作比较，我们不难发现两者之间存在的差异。《济贫法》产生于以农业经济为主体的社会。面对着封建社会晚期背井离乡、流离失所的农民、统治者为了稳定社会秩序，采取了带有国家强制性的安抚措施，旨在通过阴止农民流浪以减少对社会的冲击。这一点在《济贫法》后颁布的1662年《安置法》中可以看出。根据该法令，一个教区的新住户可以被强行地迁徒到另一个教区，国家可以采取强制措施来安置农民，这实际上意味着原来属于封建领主的对农民的人身支配权正逐步为国家所取代，这也说明，不断变动的社会结构和生产方式已使旧有的家庭式或区域内的保障形式已无法正常运转，对社会成员实行保障的责任历史性地落在了国家的“肩”上。

　　㈢“斯宾汉姆半德制”的出现与传统保障方式的瓦解

　　18世纪下半叶英国部分地区实行的“斯宾姆兰德制”被视为旧的保障形式土崩瓦解的前兆。“斯宾汉姆兰德制”是一种家庭津贴法，最甲在伯克郡实行，后被推广到其他地区，它规定对于工资低于最低限度的工人，由教区按面包价格和一个成年男子赡养的人口数予以补贴。“斯宾汉姆兰德制”的口号是公平收入，体现了社会平等、互助互济的思想，与旧的《济贫法》一样，目的是为了阻止劳动力流动，维护社会秩序，但其采取的手段已不是强迫劳动而是恩惠，这一点应该说与现代社会保障制定更接近了一步。但是，从当时的历史条件分析，该制度的实施，是为了维护旧的社会制度，与社会发展背道而驰，其时自由经济不断抬头，鼓励自由竞争成为社会发展的主流，而“斯宾汉姆兰德制这种把劳工的收入同物价和人口挂钩，不顾劳动的强度和劳工创造的价值的做法受到了资产阶级的一致反对，这种做法不鼓励部分，不鼓励劳动力的流动，被认为是遏制自由经济的一种倒退。由于资本主义的发展势不可挡，这就注定了“斯宾汉姆兰德制”的做法。新的《济贫法》严厉限制对贫民的定了“斯宾汉姆兰德制”的做法。新的《济贫法》严厉限制对贫民的救济津贴，强迫需要救济的贫民重新回到习艺所去，实行残酷的苦役制度，设立济贫法专员署，对贫民和救济基金实行总的管理。[page]

　　从《济贫法》的产生到“斯宾汉姆兰德的”出现，以及它们各自的内容，我们可以看到，以“博爱”、“仁慈”为标榜的救济和保障措施自封建社会末期到自由资本主义初期已然产生，尽管带有社会保障制度的痕迹，但与现代社会保障制度仍有很大差距。英国的《济贫法》产生于封建的农业社会末期，其背后揭示的是一段不堪回首的历史。16世纪正是英国从封建社会向资本主义转变。开始资本原始积累的时期。资本的原始积累是以“圈地运动”开始的，“圈地运动”是对农民土地的野蛮剥夺，结果造成许多村庄被消灭，大批农民背井离乡、到处流浪，贫民、流浪充斥城镇，贫困潦倒，这就是英国历史上著名的“羊吃人”的现象。统治阶级颁布《济贫法》，正是为了缓和社会矛盾，安抚贫民，维护行将破灭的社会制度。“斯宾汉姆兰德制”尽管已出现在资本主义确立后，但当时正是自由资本主义蓬勃发展的时代，鼓励竞争成为社会发展的动力，“斯宾汉姆兰德制”所采取的措施未得到社会发展的主流——新兴的资产阶级的支持，“斯宾汉姆兰德制”所倡导的理想无力与工业城市的发展相抗衡，而且，该制度是伯克郡的地方法官在斯宾汉姆兰德教区所施行的，并不是由国家统一立法制定，这无疑限制了其适用。从根本上说，当时的历史条件下不可能产生现代意义的社会保障制度。