福利国家的建立与社会保险制度的发展

　　一、“贝弗里奇计划”的提出

　　20世纪初，以自由放任主义为特征的自由资本主义时代结束，无产阶级和资产阶级的力量对比发生了根本的变化。在英国，1906年自由党在工党的支持下赢得大选，执政后即开始了一系列社会立法。包括1906年的《教育法》，1908年的《儿童法》和《养老金法》，1909年的《劳工介绍法》，1911年的《国民保险法》等，但这些立法仍然是原来《济贫法》的继续，没有统一的原则和标准，管理机构各行其是，并未从根本上解决国民的生存问题，反而激发了社会矛盾。1909年费边社领导人之一韦伯夫人发布了著名的“少数派报告”，抨击了当时的《济贫法》，提出了一系列解决贫困问题的建议，这些建议虽未被接受，但对后来的社会立法产生了重要影响。

　　第一次世界大战结束后，英国遭遇了长期的经济失调和严重的失业，尤其是1929年至1933年世界性经济危机的爆发，对英国社会更是造成极大的动荡，失业人数达到三百多万，政府面临着如何解决失业和贫困的重大难题，而此时，理论界正盛行着以庇古为代表的福利经济学和以凯恩斯为代表的国家干预理论，这为实行福利国家计划奠定了基础。庇古于1920年发表了《福利经济学》，提出了收入均等化学说，主张把富人收入的一部分转移给穷人。他认为一国的国民收入就是该国国民俱全福利的总和，国民收入总量越大，国民福利就越大，应当增加国民产生数量，消除国民收入分配的不平等现象。

　　1936年凯恩斯发表了《就业、利息和货币通论》这一著名的宏观经济学论著，凯恩斯认为传统的经济理论已无法解释经济危机中出现的各种问题，更不能为摆脱危机提供有效的对策。因此，在该著作中，他否定了传统经济学的观点，认为传统经济学中所谓的均衡，从而指出导致经济危机的根源在于有效需求的不足，而一国的就业水平是由有效需求决定的。凯恩斯认为，资本主义不存在自动达到充分就业均衡的机制，因而组织政府干预经济，通过政府的政策、特别是财政政策来剌激消费和增加投资，以实现充分就业《就业、利息和货币通论》的出版，在西方社会引起了巨大的反响，被称为经济理论上的“凯恩斯革命”。西方各国政府开始纷纷采用凯恩斯的需求管理理论，作为制定政府经济政策的指导思想，其中英国实施的福利国家计划最为引人注目。

　　1941年6月，英国设立了社会保险及有关的事业部会联合委员会，聘请自由党人、伦敦经济学院院长贝弗里奇(William Beveridge)爵士为主席。1942年11月贝氏提出了《社会保险及有关服务》(Beveridge Report : Social Insurance & Allied Service, 1942)的报告，即著名的“贝弗里奇报告”。贝弗里奇在报告中提出要以消灭贫困、肮脏、无知和懒散五大社会病害为目标，制定了一个以社会保险为核心的社会保障计划。该报告的提出，被称为“贝弗里奇革命”，其主要特点是：把社会保障作为一项国家责任确定下来;把救济贫困的概念由原来的救济贫民变为保障国民的最低生活标准。主要内容有：⑴凡是有收往返英国公民都必须参加社会保险，参加者按全国统一的标准缴纳保险费，按统一标准享受有关福利，而不问其收入多少，即采取社会保障“普遍性”原则。⑵将分散的管理制度改为全国统一的管理制度。⑶按照这一制度所发放的救济与津贴应使领取人能够维持政党生活，享受社会保障的时间以本人的需要为准，不受其他限制。⑷社会保险不但应包括全体有收入的公民，而且其内容应包括他们生活需要的各个方面。⑸因没有收入、不能缴纳国民保险费而无权享受国民待遇的人，由国家制定国民补助法，以保证其基本生活需要，使其生活水平达到国民最低生活标准。“贝弗里奇报告”对英国社会产生了巨大的影响，使英国由此走上福利国家的道路。[page]

　　二、英国社会福利立法的出现

　　1945年英国举行了第二次世界大战后的第一次大选，工党在大选中提出承诺，要使国民普遍享受到福利，使国家担负起保障公民福利的职责，这一口号就是要将“贝弗里奇报告”从理想变为现实，因而深得人心，最终工党以绝对多数在大选中胜出。艾德礼(Attlee)担任首相后，即进行了一系列社会保障立法：1945年颁布了《国家补助法》，规定对于有两个或两个以上儿童的家庭给予补助;1946年颁布了《国民保险法》，实行强制性的全国保险制度，提供均一费率及均一给付的老年年金、疾病津贴及失业津贴;同年还颁布了《工业伤害保险法》和《国民健康服务法》，对工业劳动者实行工伤保险并对全体国民实行免费医疗;1948年颁布《国民救济法》，作为上述法律的补充，即对不能享受上述法律保护者，或虽享受但仍不能满足基本生活需要者给予补充救济。五部法律同时于1948年7月5日生效，过去的有关立法一概废除，英国历史上著名的《济贫法》在经过了300多年后也告终止。五部法律的颁布的实施，最终使英国形成了包括失业、伤残、疾病、养老、死亡、死亡、家庭津贴等内容的社会保障体系，1948年英国首相艾德礼宣布英国已成为福利国家。

　　三、对“福利国家”的理解

　　福利国家(Welfare State)的提出，对资本主义制茺的发燕尾服具有相当重要的意义和影响，它使得整个社会意识、社会的价值理念甚至社会结构都发生了巨大的变化，而其中对社会保障制度的影响尤为深刻，福利国家所提出的目标和服务内容，已经超越了19世纪以前传统的社会福利方式，使社会保障制度迈进了一个新的境界。一些西方学者甚至认为福利国家的出现是人类文明发展的一个极致。

　　福利国家一词最早出现在1941年英国约克郡大主教威廉·坦普尔(William Temple)所著的《公民与教徒》(Citizen and Churchman)一书中，书中用福利国家的概念取代了权力国家的概念。按照相馆通常的解释，福利国家是指由国家通过立法来承担维护和增进全体国民基本福利的责任，其典型构架是以全体国民为对象的普遍的社会保障计划。1942年“贝弗里奇报告”提出后，更引发了英国上下争取福利国家的狂潮，第二次世界大战期间，德国军队对英伦三岛实施了轰炸，英国人一致对外、共同渡过战争危难的经历，在很大程度上改变了英国的阶级以立意识。战争结束后，人们强烈地渴求建立一个普遍的、覆盖全民的社会制度，福利国家在英国的出现，与英国的社会经济发展、政治结构、社会意识等有着密切的关系。[page]

　　从社会经济发展来看，资本主义自由竞争阶段，长期采取自由放任的经济政策，奉行“管的最少的政府就是最好的政府”的原则，尽管也实行了《济贫法》的一系列措施，但仍无法解决社会贫困问题，贫富之间的差距越来越悬殊，直接阻碍了社会经济的发展。人们开始检讨以往经济政策和济贫措施的失误，力图过新的社会福利措施来改变社会不公平现状，19世纪末20世纪初，英国已开始了一系列社会立法，社会福利的范围开始覆盖全社会，特别是1911年颁布的《国民健康和物业保险法》(National Insurance Act-Health and Unemployment)，在当时是一项具有广泛社会影响的法案，它强制性地规定雇员必须参加保险，保险费由雇员、雇主和政府三方缴纳，该项法规的实施，为英国实施福利国家的社会政策奠定了深厚的基础。

　　从国家政治制度看，福利国家的出现，标志着政策职能的一个重大转变。“福利国家的出现意指政府提供社会福利服务力量的扩张，政府的责任不仅是救助一般贫困与社会急需而已，而且应更积极地保障并促进全民的福祉”。从政府的社会功能分析，在资本主义自由放任时期，个人主义思潮的极度扩张，大大限制和缩小了政府的功能，管得最少的政府才是最好的政府，政府的权力只能限制在最小的范围。但实际上，这仅仅是一种纯粹市场条件下的理想。当社会发展到一定程序，政府的不作为非但不能促进社会的发展，反而使社会蒙受其害。市场运作的“失灵”，要求政府的角色从被动转为主动。从不干预转为主动干预，这使得对政府职能的要求发生了巨大的转变，认为最好的政府乃是有能力社会服务的政府，这为福利国家的生产提供了必要的条件。

　　从社会意识看，福利国家在英国的出更是英国社会意识重大转变的结果。福利国家采取的各种福利措施是建立在危险由社会分担的基本原则上，社会不是以个人为单位，而是以群体为依托来构成，个人所承受的危险并不应看做是个人的危险，而是一种社会的危险。过去虽然也有许多济贫法案，但这些法律的出台和实施，都不可避免地存在一个缺陷，即将一个人沦落贫困视为个人的责任，而不检讨社会的过失，过分强调个人责任而忽视社会责任的结果，未能真正解决社会的贫困问题。20世纪以来，人们已充分意识到解决贫困问题的社会意义，即救济贫困不应视为是一种慈善行为，而是社会的共同责任，这一观众念的标志着社会意识的重大变革。福利国家的出现，使这一社会意识的转变得以真正实现。[page]

　　福利国家在英国的出现，是社会经济和政治制度发展的必然，也是英国自1601年实施《济贫法》以来各种福利措施不断改革和发展的结果，由此也引发了整个西方国家对社会政策的思考和价值判断。

　　四、福利国家立法对西方各国社会保障立法的影响

　　英国实施的福利国家的社会福利措施为西欧许多国家的施舍保障立法以提供了模式，但由于这种普遍实施的社会福利措施需要有强大的国家财力做后质，使得许多国家难以负担。因此，真正实施福利国家措施的国家并非普遍，除英国外，还包括丹麦、瑞典、挪威等北欧国家西欧的德国、法国等。尽管这些国家都标榜为福利国家，但由于各国的历史背景、经济发燕尾服和社会结构不同，使其在具体采取的社会保障措施和制度上存在差异，不过有一点是相同的，就是都接受了“贝费里奇报告”中的“普遍性”原则来建立各自的社会保障制度。如法国1945年10月颁布了《社会保障法》，该法第一条就明确规定要建立社会保障制度，旨在保证劳动者及其家庭免遭可能减少或丧失收往返各种风险;1946年5月颁布法令把强制社会保险的范围广大到在本国领土上居住的所有法国人;1946年8月颁布法令规定家庭补贴适用于全体法国居民;1946年9月又颁布法令规定将养老保险扩大到全体居民。通过这四项法律法规的颁布实施，法国实行了普遍性的社会保障制度，对所有法国居民都实行了强制社会保险。德在战后也恢复了扩大了原有的社会保险措施，1951年建立了由社会保险机构、雇主和投保人三方共同管理社会保障基金的制度。至20世纪50年代中后期，几乎所有的西欧国家都初步完成了社会保障立法的工作，建立起包括养老、疾病、工伤等项目的社会保障制度。

　　在社会保障于各国普遍发展的背景下，国际劳工组织在已有的社会保障立法的基础上，于1952年制定了《社会保障最低标准公约》，对社会保障中的有关退休待遇、疾病津贴、医疗护理、失业救济、工伤补偿、残疾津贴、子女补助、死亡补助，以及定期应遵守的最低标准等都作了具体规定，该公约在国际社会具有重要影响，被誉为国际社会保障事业发展的里程牌。