加入ＷＴＯ与中国的社会保障改革

　　我们正在进入一个经济全球化时代。在这样的时代背景下，当我们选择了市场经济并通过加入WTO来融入国际经济主流体系时，也就选择了自由竞争并需要接受相关规则的约束。在中国从计划经济走向市场经济的进程中，社会保障制度也处于整体转型阶段。现行社会保障制度的不健全、欠规范，意味着该领域受WTO的影响不仅是直接的，而且是全面而复杂的。不过，与经济全球化对发达国家高水平社会保障制度所产生的不同程度的负面影响相比，它对总量不足、保障不足的中国大陆社会保障制度却会产生正面的推动效应。

　　现实挑战：WTO与市场经济对社会保障的客观要求

　　中国的社会保障制度经过近20年来的改革，走过了由自下而上到自上而下、由自发变革到自觉变革、由单项改革到整体转型的历程，同时也完成了从为国有企业改革配套到成为市场经济体系的五大支柱之一，再到一项基本的社会制度安排的转变，原有的社会保障制度已经随着计划经济体制的崩溃而被打破，过去那种由国家负责、单位包办、全面保障、层次单一、板块结构、封闭运行、缺乏效率的社会保障制度正在被责任共担、社会化、基本保障、多层次的开放型社会保障制度所取代，能够适应市场经济与社会发展要求的新型社会保障制度的原则与基本框架得到了确立，但新型社会保障制度又还未真正最终定型发展。因此，在肯定社会保障改革在近20年来尤其是近几年中取得相当成就的同时，还必须承认迄今为止这一领域为加入WTO所做的准备仍然很不充分。社会保障制度建设的不到位，既是中国市场经济不成熟的一个方面，也是影响中国市场经济走向成熟的一个重要方面。

　　具体而言，加入WTO或者说是WTO所要求的成熟的市场经济对中国现行社会保障制度的挑战，主要表现在如下几个方面。

　　1.全球性挑战民族性

　　WTO既是西方国家推进经济全球化的重要工具，也是发展中国家融入经济全球化的重要途径。中国正式加入WTO，意味着融入国际经济主流体系和积极参与全球化进程的决心，但经济全球化亦会带来某种程度的文化全球性与生活方式全球性。例如，法治、平等、民主及生态伦理等正在成为全球性的共同取向，这些有益的理念无疑会推动中国的社会、文化进步;但在社会保障方面，中国重视家庭伦常和家庭保障，西方崇尚个人自由和社会负责，在由西方国家主导的经济全球化进程中，发达国家的做法在通过各种途径给我们带来有益成份的同时，亦可能损害中国传统的家庭保障和集体责任感，进而动摇现实社会保障制度的重要基础，并带来其他并发症。因此，全球性有值得我们警惕的一面。[page]

　　2.法制性挑战政策性

　　实行市场经济是加入WTO并融入经济全球化进程的基础性条件，而市场经济在强调自由竞争的同时，更要求健全的法制环境，因为只有法律调整才能使整个经济与社会生活摆脱单纯偶然性和任意性羁绊。社会保障制度对法制性的要求更高，立法先行是一项基本原则。“工业化国家(或地区)及许多发展中国家在建立自己的社会保障制度时均会遵循这一规则，即任何一项社会保障制度的建立和改革，通常都以立法机关制定或修订相关法律、法规为先导，以管理部门制定相应的实施细则为条件，于后才是具体组织实施社会保障项目”①。这一定例除法治社会和市场经济的客观要求外，亦是社会保障制度自身的需要。因为社会保障是涉及到亿万国民切身利益的社会公共事业，没有立法的规范和硬约束，便不可能得到有效推进;同样重要的还有，社会保障制度安排必然牵涉到政府、企业与个人之间的责任分担和不同社会群体或利益集团的利益调整，当我们考察西方国家的社会保障制度时，可以发现行政机关与立法机关在社会保障立法方面存在分歧的现象非常普遍，许多关于社会保障立法事实上是行政机关与立法机关相互较量与妥协的结果，这至少说明政府可以主导社会保障事务，却无法真正确立社会保障制度。因此，立法的意义不仅在于对社会保障制度的权威规范，更在于实现社会保障责任与权益的合理配置。

　　然而，中国的现实恰恰是缺乏对社会保障的法制规范，迄今为止一直依靠行政机关的政策或指示来推动整个社会保障制度的改革。这种状况不仅无法使新的社会保障制度真正走向定型发展，而且因为政策的多变或过度灵活而造成社会保障制度失去了应有的稳定性、可靠性和延续性。尽管社会保障立法不是可以草率进行的事情，但现实却对社会保障立法提出了迫切的需要。没有社会保障立法，便意味着这种制度还缺乏法律的认可，人们便无法准确把握国家在这种制度中所承担的责任和个人可以期望的安全值，政府与民间也无从合理分工并充分发挥出各自的积极性。因此，立法条件不具备不应当成为立法滞后的借口，目前的立法可以是不完善的法律，但至少应当规范社会保险及其他社会保障系统的性质、国家或政府在其中的责任、企业与个人应当承担的义务，以及明确的权益等。

　　3.公平性挑战不平等

　　在各国的发展实践中，社会保障的公平性通常表现在社会保障责任与社会保障费用的公平分摊和社会成员公平地享有社会保障权益等方面，社会保障制度安排及其实践是否具有公平性，不仅直接影响着政府、企业与公民个人的利益分配格局，更直接影响着分摊者的现实成本及效益核算，进而直接影响着市场经济的竞争环境。因此，社会保障的公平性不仅是这种制度自身的本质要求，其实也是市场经济所要求的公平竞争环境的一个重要部分，是WTO公平竞争和追求效率规则的现实基础。然而，近20年的改革虽然改变了计划经济时代企业包办职工社会保障事务时负担畸轻畸重的现象，却因多种原因造成了现阶段新的普遍的不平等现象。[page]

　　首先是企业负担不平等，它直接损害着市场竞争环境，增加着社会保障改革的成本。以2000年为例，全国城镇从业人员年末数为21274万人，当年参加基本养老保险的职工为10448万人，参加失业保险的职工为10408.4万人，参加医疗保险的职工为4332万人，参加工伤保险的职工为4350万人，参加生育保险的职工为3002万人，分别占从业人数的49.1%、48.93%、20.36%、20.45%、14.11%。其中国有企业单位职工为9259.9万人，而国有企业职工90%以上参加了基本养老保险与失业保险，其他项目的参加者亦多是国有企业职工②，隐藏在这一组数后面的信息，即是部分企业参加了社会保险的一项或多项，部分企业根本未参加社会保险。按照目前的标准，由企业缴纳的基本养老保险缴费率(相当于企业工资总额之比率)平均为22%、失业保险费率为2%、医疗保险费率为6%、工伤与生育保险费率为2%～2.5%，上述项目合计，则企业需要缴纳相当于工资总额32%～32.5%的社会保险费，如果再加上职工个人缴纳的份额，还将提高10个百分点;而未被社会保险覆盖的企业却可以不承担任何社会保险费的义务。这种现状的直接后果，一方面是企业因承担着社会保险缴费义务的不平等而造成企业人工成本结构的巨大差异，进而直接损害着企业的公平竞争;另一方面则直接诱使企业不参加社会保险，或者拖欠社会保险费，从而强化了社会保险制度推进的阻力，并增加了改革的成本。据劳动保障部社会保险事业中心统计，截至2001年6月底，全国清理收回企业欠费55.37亿元，仅占年初累计欠费的15.12%，占当年清欠任务(130亿元)的42.59%，而同期累计欠费净增额达23.26亿元，有的欠费甚至因企业关门或企业确实无法恢复生产经营但根据有关政策又破产不了而形成“死账”，从而意味着企业拖欠社会保险费的现象还在恶化;同期统计资料还表明，欠费达1000万元以上的企业达230户，累计欠费51.30亿元③。对于企业欠费的现象，显然并非只是企业经营不良的结果，更为重要的是应当从制度是否真正实现了公平负担来寻求原因。

　　其次是地区负担不平等，它直接损害着地区之间的公平竞争，进而阻碍着社会保险制度的统一。由于历史负担的不同，加上社会保险统筹层次低，不同地区的社会保险负担亦有很大差异，它主要表现在基本养老保险方面。以2001年的调查资料为例，企业承担的基本养老保险缴费率在作为新兴工业城市的深圳仅为6%、在持续发展中的北京为19%、而在老工业基地的武汉却高达24%，高低之间相差18个百分点，仅此一项即对当地的成本结构产生重大影响，并必然影响着地区经济的竞争力和对外资的吸引力。这种不平等的格局还直接阻滞着养老保险统筹层次的提高，因为费率低的地区与费率高的地区对制度发展的期望不同，低费率地区不愿意分担高费率地区的负担，要强行推进并真正实现更高层次的统筹便面临着巨大的阻力。当然，单纯指责低费率的地区缺乏分担风险的责任心，亦有失公允，因为这种格局是历史责任与现实责任混在一起的结果。[page]

　　再次是个人社会保障权益的极不平等，正在激化着阶层矛盾，使潜在的社会乃至政治风险持续扩张。国有单位与非国有单位职工、本地户口与外地户口居民、机关事业单位与企业职工、市民与农民的社会保障权益，均与个人身份及等级密切相关，并因身份与等级的差异而形成极不平等的格局，它直接损害着社会保障的公平与公正，阻碍着统一劳动力市场的形成，同时直接诱导着人们福利价值观念的不当选择，最终激化社会成员之间的冲突，形成个人风险——群体风险——群体要求及相应行动——社会动荡的链条。

　　可见，现行社会保障制度在实践中带来的企业之间、地区之间与个人之间的不平等，不仅是对社会保障制度公平性的损害，同时也是对市场经济公平竞争环境的极大损害，对这种不平等格局的缓解，显然是加入WTO以后必须面对的一个重大挑战。

　　4.风险性挑战稳定性

　　加入WTO，使中国可以藉此获得融入全球化进程并向发达工业化国家行列迈进的机遇，但一种残酷的全球性竞争经济同时亦将造就全球性的劳动力市场，这个世界将再也没有任何一种职业是有充分保证的了。同时，加入WTO必然导致中国产业结构重组，其直接后果就是广大劳动者的就业空间将被重构。因此，加入WTO所带来的显著风险，将会使失业率持续攀升，并将呈现出从发达地区到不发达地区、从传统农业和传统工业到现代产业、从城市到乡村的累进形态冲击波，而目前的失业保险基金准备不足、最低生活保障制度急待完善，整个社会保障制度在技术与措施上均还缺乏应付这种风险的筹划④。中国养老保险基金制的选择和个人账户实账制的推行，也可能因资本市场的全球化而受到影响，因为在一个开放的资本市场上，金融风险不仅无法避免，也是一国政府难以有效规避的，从1987年的黑色星期一全球大股灾、1991～1992年的欧洲金融风暴、1994～1995年的墨西哥金融风暴，到1997～1999年的亚洲金融风暴，均证明了著名金融投机家乔治·索罗斯得出的“金融市场具有天生的不稳定性，国际金融市场更是如此”结论的正确性⑤，它曾给多个国家的养老保险基金以沉重打击，可见，中国确立养老保险个人账户实账制及其与资本市场的有机结合，作为应付人口老龄化冲击的对策虽然是一种相对理性的选择，但过度的积累和对资本市场的过分依赖，其后果却有可能与建立这种模式的初衷适得其反，从而应当充分关注经济全球化尤其是资本或金融市场全球一体化可能酿发的风险与危机。[page]

　　经济全球化带来的风险，还包括可能直接激化资本与劳工的矛盾，并对正在逐渐确立中的现行社会保障制度的稳定性提出挑战。纵观世界，可以发现，第二次世界大战后出现的福利国家制度，实质上是一种调节资本与劳工关系的制度，它在一定程度上限制了资本力量的过度膨胀，为劳工提供了必要的安全保障，但随着经济全球化的发展，资本跨国流动的能力愈来愈强，在竞争日益激烈的世界里，资本流向哪里，哪里就会出现经济增长、就业增加，而政府为了吸引与留住资本亦不得不出台各种优惠措施和降低劳工福利保障水平，从而通常表现为以牺牲劳工的利益为代价。如果强资本弱劳工格局不断强化的态势得不到应有的抑制，社会风险必然扩张，进而对准备不足的社会保障制度形成直接的挑战。同时，中国原有的社会保障制度已被彻底打破，而新的社会保障制度还未完全定型，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等各项社会保障均还需要认真总结、客观估量，有的甚至还需要重新选择，于后才能真正进入定型和稳定的发展轨道，而加入WTO对新型社会保障制度定型发展的紧迫性要求，却有可能对制度安排的理性研判形成复杂多变的压力，进而增加新制度确立的风险。

　　一个基本的判断就是，加入WTO以后，中国的社会风险和正在改革中确立的新型社会保障制度的风险，将肯定因国际因素的影响而被直接放大，这意味着社会保障制度自身的稳定性与采用社会保障措施来维系整个社会的稳定性面临着重大的挑战。

　　5.确定性挑战模糊性

　　尽管迄今并未将社会保障纳入WTO规则框架，亦不能将社会保障简单地归入市场经济，但社会保障作为自由市场竞争和经济发展的重要的基础性条件，是必须非常明确的。但中国的社会保障仍未达到制度定型、权利与义务明确的程度，在许多方面还存在着模糊性。例如，社会保障的历史责任与现实责任迄今仍未明确划分，两种责任的模糊化不仅不利于制订并推行解决历史负担的有效计划，更使我们对新制度及其运行效果无法给出准确评判，目前难以推进养老保险省级统筹、社会保险费率差别悬殊等问题，其实均和历史责任与现实责任划分不清密切相关;政府责任与民间责任仍未划分明确，亦致使无法准确确定政府的负担，更直接影响着民间作用的发挥。即使在政府系统内，中央政府与地方政府的社会保障责任亦处于模糊状态，等等。社会保障制度安排中的主体各方责任的非确定性或模糊性，无疑会直接损害社会保障制度的有计划性和可预见性，同时会给经济发展和市场竞争中的主体各方带来权利与义务的不确定性，并增加劳动者代际负担的不确定性和每届政府应负责任的不确定性，进而可能损害市场经济的正常秩序，弱化国家参与国际竞争的能力。因此，用明确的责任划分来替代现实中的责任模糊，因加入WTO而成为社会保障制度建设所面临的紧迫任务。[page]

　　6.市场性挑战公共性

　　在经济全球化背景下，经济竞争成为国家或地区之间竞争的主要领域，市场机制已经成为各国经济发展的共同取向，效率观念被持续放大。作为公共物品的社会保障在许多国家或地区也开始引入市场机制，一些国家或地区用强制储蓄型养老制度替代公共养老金制度并由私营机构管理养老基金，以及将部分过去由官方机构承担的社会服务外判给民营机构来经办，均表明了社会保障领域的经济效率取向被强化。但过度的市场性取向，肯定会损害社会保障制度的公平性和互济性。目前我国社会保障改革中出现的公共性不够与市场性过多并存的现象，以及由此造成的国民信心动摇、安全预期持续下降，表明接受这种挑战并适度处理好市场性与公共性的关系至关重要。

　　此外，加入WTO对中国的社会保障改革与制度建设而言，其残缺的现状必然会受到市场经济和这种制度自身所要求的系统性的挑战，其在现行制度内存在的特例现象亦必然遭遇这种制度内部所具有的天然的普遍性的挑战。我们还可以列举一些加入WTO以后对中国现行社会保障制度的挑战，但客观而论，这种挑战实质上只是要求中国社会保障制度按照这种制度的内在规律和市场经济的发展要求来建设;换言之，即使不加入WTO，中国只要选择了市场经济，其社会保障制度就要接受上述挑战。因此，上述挑战所揭示的，只不过是加快中国改革与建设社会保障制度的步伐因加入WTO的影响而更具紧迫性。

　　智慧的考量：政策选择能否做到有效

　　在经济全球化和加入WTO的现实背景下，现行社会保障制度要应付来自国际、国内因素交互影响的挑战，无疑是一场智慧的考量。

　　1.目前形势的研判：有利抑或有弊

　　在一个市场经济体系已经成熟或者社会保障制度已经成熟的国家或地区，经济全球化至少在现阶段还不会对社会保障制度造成重大的影响。而对中国却是一个例外，这是因为市场经济的不成熟和适应市场经济体制的社会保障制度还未定型所致。根据有关入世协议，在入世15年内，当遇到反倾销个案时，美国仍然可以按现行有关反倾销规定将中国视为“非市场经济国家”，而事实上，中国大陆亦还不是一个完全的市场经济国家，其重要表现即是政府对经济活动仍然有许多直接的干预，而需要由政府主导的社会保障等公共事务却还存在着政府缺位或尚未完全到位的问题。因此，尽管加入WTO给中国社会保障制度建设出了更多、更急的难题，如就业压力会持续增长，失业率会持续攀升，部分物质财富创造部门因面临国际化的激烈竞争而可能出现生存危机与效益下降的问题，这些均会在一定程度上损害社会保障制度的物质基础。然而，根据国外的经验，“在社会大变革时期，社会保障方面的法律制度往往容易得到确立，在正常发展阶段反而不容易推行新的方案”⑥。中国正处于一个大变革时期，加入WTO不仅使这种变革没有了任何退路，而且找到了确定的发展方向。因此，加入WTO带来的挑战与压力，对社会保障制度的建设与完善恰恰是有效且有力的推动力量，是新制度走向统一、规范、健全发展的催产素、助长剂。目前，政府应当借助这种力量，在转换职能、强化法制建设的过程中，积极有力地推动新型社会保障制度的建设与发展。[page]

　　2.制度安排的选择：一元化与多元化

　　从理论的角度出发，制度安排一元化是社会保障制度的内在要求，因为一元化的制度安排不仅公平，而且管理简便。但它也需要严格的条件，包括发达的经济、雄厚的财力、类同的需求与欲望乃至地区发展的均衡、公民社会保障法定权益的平等，等等。因此，现实中的社会保障制度一元化理想其实很难实现，发达国家的社会保障制度大多经历过一个多元化时期，近20年来的改革发展趋势又呈现出某种程度的多元化色彩，从而证明制度安排的一元化或许并非就是最优的社会保障实践模式。

　　中国是一个发展中国家，由于经济落后、财力薄弱、城乡及地区差距极大、社会阶层仍处于急剧变化之中、居民在社会保障方面还未能享有法定的平等权利等，这些事实表明至少在现阶段还不具备建立一元化的社会保障制度的客观条件。因此，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点。一个不容忽略的现象是，学术界与政策层面似乎只关注制度结构的多层次而不乐意考虑制度安排的多元化，这使得现行社会保障制度承担了超越其承受能力的压力，同时也使得现行社会保障政策在推进中遇到多重阻力或者不得不被扭曲。对此，我一直主张将多元的制度安排作为现阶段社会保障建设的必要过渡，因为它既能够减少现阶段改革的阻力与即期成本，又不会扭曲迈向一元化改革发展目标的路径，从而值得政府决策机构考虑。当然，就单项社会保障制度而言，如果具备建立一元化制度的条件或者经过创造条件能够实现制度的一元化，毫无疑问应当选择一元化。

　　3.特殊问题的解决：特殊手段与日常手段

　　加入WTO和经济全球化要求我们尽快健全社会保障制度并保证其正常运转，而计划经济时代形成的社会保障历史负担、落后的产业结构、地区发展的不平衡等，却造成了一些制约社会保障制度建设的特殊问题。例如，历史欠账(指因计划经济时代劳动者未建立过任何养老基金而导致的现实养老基金赤字，下同)与人口老龄化使养老保险基金无法承受日益增长的支付需求，经济结构尤其是产业升级所带来的大规模就业岗位转换使失业保险制度难以应付失业率持续攀升的压力，数量惊人的边缘化的农民工群体日益急切地要求提供社会化保障等，这些都是现阶段社会保障建设中须正视的特殊问题。不妥善解决这些问题，便不可能建设符合市场经济要求的社会保障体系。[page]

　　从历史经验和现实出发，日常的手段只能解决正常的问题，特殊的问题需要用特殊的手段才能解决。然而，现行的政策取向却是想用日常的手段来解决特殊的问题。例如，对中老年职工养老金的历史欠账及养老保险基金不足的问题，就一直局限于根据非正常的现实需要来确定企业与个人的缴费率，导致费率畸高和负担极不均衡，同时还依然不能解决基金不足的问题。合理的逻辑解释即是“计划经济几十年造成的中老年职工养老金欠账，绝对不是现在一代人或一届政府可以偿还的，任何寄希望于一代人或一届政府完成这样巨大的偿债任务，不论采用何种手段，都是注定行不通。因此，采取自然过渡的方式来消化历史欠账、促进新制度的最终确立，或许是一条最适合中国现实国情的选择;即国家只保证做实已经进入新的养老保险制度的人的个人账户，而对此前的欠账仍然采取现收现付方式，其结果必然是进入新制度中的人越来越多，而完全现收现付者自然减少，只不过需要的时间可能长一些，但偿还历史巨额债务却不会构成现时的巨大压力，我们仍然会沿着改革中确定的既有目标前进”⑦。这种方式其实是利用现有物质财富(即存量)和未来经济发展的成果(即增量)，来共同化解历史形成的巨额包袱，其中利用增量时还可以通过发行长期国债的手段来达到逐年分担历史包袱的目的。

　　对于加入WTO以后所带来的失业率持续上升以及对失业保险基金需求的持续增长问题，由于它并非正常条件下的失业现象，而是经济全球化导致的产业分工重组和对整个国民经济的结构进行重大调整所致，同样也不能用正常的手段来解决基金不足的问题，它显然需要开辟特别的筹资渠道。否则，在现实中便只有不断提高失业保险的缴费率，而这样做显然是将一个历史时期的转型代价完全由现在的一代人来承担，它不仅在经济上是沉重的，而且在政治上是有巨大风险的。因此，我认为同样需要将这种产业转型与结构调整的代价在未来一个时期内进行分摊，用增量来逐步化解。

　　农民工的社会保障问题是现阶段正在日益尖锐化的一个特殊问题，因为农业人口的户籍身份与他们从事的非农职业的冲突客观上已经很难调和。是按照传统户籍制度继续将其排除在主要的社会保障制度之外，还是将其统一纳入现行的适用于城镇居民的社会保障网络，如果现阶段只是简单地从两者之中择其一，这样的“正常”处置肯定不会有好的结果。因为继续将他们排除在社会保障制度之外，不仅有违正义与公平的原则，而且必然因其日益增长的社会性保障需求无法得到满足而出现反社会的行为;而将其纳入现行城镇社会保障体系，又还欠缺着财政、技术及相关政策配套等条件。因此，对农民工社会保障问题的处置，较为现实与可行的取向只能是根据农民工的需求与可能，按照分类分层保障的原则来提供社会保障⑧。这样的方案虽仍然不能真正解决公平保障问题，却能够使越来越多的劳动者进入社会保障制度内或者向这种制度靠拢，从而是缩小不平等同时又能够付诸实践的一种方案。[page]

　　4.价值冲突的调和：传统文化与西方文化

　　通过中国大陆加入WTO的漫长而又艰难的谈判，以及许多发达国家的寸步不让与讨价还价，可以发现，即使在经济领域，全球化中的民族利益也越来越突出，国家或民族利益至上才是发达国家的政府与经济学家们急于推进经济全球化进程的真实动机。尽管可以肯定人类社会在全球化进程中会存在着越来越多的共同价值观，但不同国家与民族在文化等方面的差异却对社会保障制度的选择产生直接的影响。在中国融入经济全球化的进程中，西方社会的平等观、民主观、和谐观及生态伦理等应当是人类社会的共同精神财富，它们无疑是建设和发展社会保障制度的良性的文化与道德基础，值得借鉴与弘扬;但过度的自由主义、个人主义及利己主义，却可能损害我们民族传统文化中的一些有益的成份。例如，建立在家庭结构稳定基础之上且以哺幼养老、相互扶持为基本内容的家庭保障，既是我国传统伦常与孝道的基本要求，也是现实法律制度的明确规范，它们向来是社会化保障制度的基础，现在依然需要它作为基础，因为家庭保障所具有的伦理功能与情感保障功能是社会化的保障机制所无法替代或难以完全替代的。因此，我一直认为“不应随意夸大工业化过程所带来的家庭保障功能削弱问题，更不能以西方国家的家庭现状来看待发展中的中国家庭;否则，我们将陷入劳民伤财且有悖民族传统道德规范的社会保障困境”，进而认为“工业化和社会化不是要消灭家庭的保障功能，中国社会保障制度的发展目标也不应当是取代传统的家庭保障，而是要通过社会化的社会保障措施，来满足工业化的发展需要和解决家庭中部分保障功能弱化的问题”⑨。

　　在加入WTO并快速融入经济全球化进程的背景下，对西方的一些文化价值观念，应当奉行“拿来主义”而不是别人的“送来主义”，因为“送来”的既可能是有益的也可能是有害的，而“拿来”的却可以由我们择优挑选⑩;对民族的传统文化价值观念，亦有必要重新认识和评估，凡有益于社会保障制度循序渐进、健康发展的文化价值观需要坚持，否则应当放弃。因此，中国社会保障制度的文化价值基础，是既需要引入西方社会的平等、民主、和谐观念，又需要保留我们民族传统中优秀的成份。

　　现实政策的检讨：多管齐下地推进改革

　　WTO对中国社会保障制度的挑战，即是成熟的市场经济对不成熟的社会保障制度的挑战。因此，检讨现实社会保障政策，应当成为推进中国社会保障改革的基础。[page]

　　第一，社会保障制度安排的合理性与有效性需要得到加强。如统账结合模式下养老保险个人账户的激励机制问题，就需要考虑让雇主或国家分担一定的缴费义务或者用法律来保证个人账户基金能够赢得可靠且较高的回报;医疗保险制度中的个人账户与对人们疾病风险分散的内在要求和医疗保险的非积累性明显冲突，从而亦需要考虑新的修正方案;失业保险的覆盖范围亦不宜与养老保险、医疗保险的覆盖范围一致;最低生活保障制度的城乡分隔状态作为计划经济时代传统户籍制度的产物亦应逐步改变。住房福利制度改革单纯采取住房自有化、私有化的取向已经使我们在实践中付出了昂贵的代价，从而存在着调整的必要;在其他福利制度方面，不规范、欠统筹考虑的现实缺陷依然如故，等等。因此，有必要重新估量现实社会保障政策，增强合理性与有效性。

　　第二，国家财政的支持需要由半到位发展到全到位。虽然近几年国家财政对社会保障的支撑作用在逐年加大，如中央本级财政对基本养老保险金、下岗职工基本生活保障基金等的补助就从1997年的20多亿元、1998年的200多亿元、1999年的360多亿元、2000年的458亿元，持续增长到2001年的700多亿元，但这种增长仍未促使国家财政在社会保障方面完全到位。一方面，国家投向社会保障的财力依然偏少，总量严重不足。目前社会保障支出占国家财政支出中的比重，即使将行政事业单位医疗经费、行政事业单位离退休经费、抚恤和社会福利救济事业费和社会保障补助支出全部统计在内，占财政支出的比重亦仅11%～12%;如果仅计算基本养老保险基金补助、下岗职工生活保障支出和城市居民最低生活保障支出，占国家财政支出的比重更只有3%左右。另一方面，地方政府对社会保障投入极少，大多处于缺位状态。据国家财政部门提供的资料，1998～2001年间，在财政对基本养老保险基金补贴支出中，中央财政占90%以上，地方财政补助不足10%;在国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中，政策规定的“三三制”(财政、企业、失业保险基金各供1/3)实际上成了“三七制”，其中中央财政补助占财政性补助资金总额的65%，企业和地方财政补助只占35%⑾;在救灾方面，中央财政负担的救灾经费仍然超过70%，地方政府支出的救灾经费不足30%⑿。这种依赖中央财政的机制不仅导致了财政负担的不平等，而且助长了向上要钱、征缴不力的恶性循环。国家财政未完全到位还表现在目前只有临时增长机制，而非固定的、比例式的经常性增长机制，从而具有不确定性。因此，国家对社会保障的财政责任需要分解成中央政府与地方各级政府的具体责任，并需要有固定比例的经常性增长机制。同时，在筹集资金方面，解决历史包袱仅仅依靠减持国有股和变现国有资产是不够的，因为它只是从存量中解决而不能通过增量的分摊来降低压力，风险自然会随之扩大。因此，通过发行长期的社会保障国债是值得政府考虑的运用增量来解决负担的可行方案。[page]

　　第三，分清责任和划分事权应当成为深化社会保障制度改革的重点。中国现阶段社会保障制度改革中存在的诸多问题，症结在于责任划分不清和事权不明，这种局面的改变对于推进社会保障制度建设至关重要。基本的思路包括：分清养老保险制度的历史责任与现实责任，为统一费率创造条件;明确界定政府责任，让民间组织明了自己的活动空间，让城乡居民明了自己的责任;划清中央政府与地方政府在社会保障方面的事权，使其各得其所、各负其责;让立法机关加强立法、让行政机关强化行政、让民间组织积极参与，形成官民结合、共同推进的社会保障发展格局。强调官民结合，是基于责任共担的改革方向，充分调动民间的、社会的力量，以弥补政府力量的不足，并促使公共系统的效率得到提高;强调分级负责、分级管理，则是让中央政府管理最基本的养老保险制度、军人社会保障制度及重大灾害的救济等涉及全局的社会保障事项，而由地方政府成为承担社会保障责任的主要责任主体，职责划分明确、中央与地方协调推进，将使社会保障改革进展顺利。

　　第四，发挥市场与家庭及个人的作用应当成为新制度中的必要内容。强调强制性制度安排与发挥市场及家庭或个人作用相结合，是在不损害受保障群体的利益的条件下，对能够由市场替代的尽量由市场提供，可以由家庭提供的应当鼓励并有相应的政策支持家庭提供(如老年人的家庭扶养问题等)。在此，尤其需要始终维护家庭保障的基础作用，如哺幼养老既受我国传统伦常所要求的基本道德的约束，更是我国《婚姻法》、《继承法》、《老年人权益保障法》等多部现行法律所明确规范的家庭成员之间的相互义务。因此，国家在考虑社会保障制度安排时应当与这些法律相衔接，在满足国民需要并维护国民社会保障权益的同时，寻求可能的替代机制，并促使获得双重效果。

　　第五，完善工资收入与家庭收入统计制度已经成为新制度良性运行的基本条件。针对目前收入统计混乱，实际工资与名义工资严重不相符，以及居民家庭收入来源渠道趋向多元化的现实，完善收入统计制度已经成为推进社会保障制度改革的一项重要的基础工作。因此，需要政府高度重视这项政策性极强的工作。如重新确定工资性收入的统计范围，将职工的实际工资收入作为计征社会保险费的计费依据，将有利社会保险缴费负担的公平化，并同时达到费率下降、待遇提高的双重效果。在实施最低生活保障制度时，还应当将家庭成员的非工资性收入(如房租收入、储蓄收入及其他投资收入等)纳入家庭收入的统计范围，确保享受最低生活保障待遇的居民确实是最需要救助的贫困居民;同时，在制度安排方面，应当取消多种补贴同时并存的情形，将最低生活保障待遇统一为一个标准，并可以考虑采取实物救助的办法，以防止出现贫困陷阱和失业陷阱。[page]

　　第六，要重视发挥工会的作用。在发达国家，资本的强势地位先后受到国家强制性的健全社会保障制度的抑制，一个很重要的原因即是个体劳工虽然处于弱势地位，而劳工组织却具有很大的影响力。我国作为一个发展中国家，强资本弱劳工的格局已经显现，且将持续相当长的时期，如果一味放任资本势力的膨胀，劳工受损害的现象将持续恶化。因此，应当重视发挥工会的作用，维护劳工的权益，应当成为我国社会保障制度建设过程中的重要方面。

　　此外，加快社会保障立法步伐与努力扩大社会保障覆盖面等作为既定方针，应当果敢地推进。立法工作不是立法的需要，而是改革现实与社会保障制度的需要。而继续强有力地推进基本养老保险、医疗保险等制度的扩面工作，亦能够为降低费率、消除企业之间社会保险负担的不公平，并实现符合条件的劳动者在社会保障权益方面的平等奠定坚实的基础。