完善社会保障监督系统的路径选择

　　一、组织监督

　　笔者认为首先要建立社会保障体系的最高管理机构。这个机构可以以社会保障监督委员会的形式出现，这个委员会负责对社会保障体系的总体管理，确保社会保障目标的实现。从组成方面来看，委员会应当体现独立和公民参与原则，组成上可以包括政府代表、学者和专家、社会公众团体的代表等。要明确社会保障系统的运行方向，消除目前的无序状态。

　　从我国目前社会保障管理和监督的现状来看，其工作对象主要分为社会保障制度、政策和基金3个方面，其工作职能可概括为：指导、协调和监督。因此按照对工作对象和工作职能侧重点的不同，社会保障监督委员会可以有以下几种形态：

　　第一种是侧重协调的社会保障协调委员会，它代表政府综合协调各部门的社会保障监督事务。因为我国目前社会保障事务政出多门，各部门对社会保障制度与政策的设计执行都不可避免地带有部门倾向。由此，成立一个连接各部门的机构，由其负责各部门之间的协调行动是方法之一，实施起来也比较简单。但是这种形态的社会保障监督委员会本身具有不可克服的缺点，也就是组织结构上的松散性和执行过程中的自我监督性，这使得社会保障协调委员会的形式作用远远大于实质作用。

　　第二种是代表政府对社会保障基金的安全(包括增值)进行监督。监督的内容主要侧重于社会保障基金。社会保障基金分散于不同的部门和层级，近年来社保基金又大案不断，因此，各级政府为加强基金监管而纷纷成立了社会保障基金监督管理委员会。不可否认的是社会保障基金对于整个社会保障体系的运作起着奠基石的作用，社会保障的资金除了政府拨款外，绝大部分由社会保障基金的运作筹集。把握住了对基金安全的监督，社会保障资金的“源头活水”才能滚滚而来。但是把监督委员会的监督范围仅限于社会保障基金这一方面是不够的，主要有两方面的缺陷。其一是这种监督方式不能对社会保障制度和政策进行有效的监督，它只能依托现有的制度和政策进行活动，监督的主动性和前瞻性受到极大的限制。其二是这种现行的监督方式仍然没有摆脱政府监督政府的尴尬局面，监督的独立性和社会性一定会受到公众的质疑。

　　第三种是由劳动者自己选举代表组成社会保障管理委员会。这种委员会称之为理事会更好。由理事会代表劳动者进行社会保障监督。虽然我们一直在谈社会保障监督制度的社会化，虽然在社会保障体系一直由国家管理的欧洲，出现了私营管理的趋势，但以纯民间机构形态出现的社会保障监督机构是绝不可取的。没有政府对整体路线的把握，没有政府行为的干预，社会保障监督必然会走进商业化的误区，必然会和我国社会主义的政权性质相违背。[page]

　　比较以上几种社会保障监督委员会的形态，笔者认为，中国的社会保障监督委员会应定位为代表政府、缴费单位、尤其是广大参保人员利益的、以社会保障监督为职能的、独立的、具有广泛社会性的国家监督机构。

　　二、法律监督

　　尽管我国在不断努力完善社会保障立法，但是现阶段我国社会保障立法和法律监督制度的发展滞后状况依旧严重，主要表现在三个方面：

　　一是社会保障立法理念发展滞后。这主要表现在缺乏指导社会保障立法的理论基础、立法原则和立法精神上。我国的社会保障立法没有一个成熟的理论定位;对社会保障立法的基本原则，在理论上认识不统一，效率和公平的关系在立法中一直没有理顺。目前的现状是地方性法规、部门性规章的订立与中央脱节甚至于相互冲突，制约着社会保障立法的完善。

　　二是社会保障立法运作制度发展滞后。我国立法整体规划缺乏，社会保障法律体系不完备，社会保障制度各构成部分不平衡，人大立法少，行政法规多，立法层次低，缺乏较高的法律效力。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定。但是，我国自1979年以来，没有制定和颁布专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的制度被分散规定在不同的法律规范文件中。统一的社会保障制度被分割，由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，在部分案件中，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。

　　三是社会保障的法律实施机制和监督机制薄弱，必要的法律责任制度欠缺。从目前实际情况看，社会保障制度中的筹资机制、社会保障管理机制和社会保障运行方式等方面，都缺乏具有法律意义上的规范性措施，也缺乏社会保障法律监督机制和监督办法，降低了社会保障法的威慑力。

　　没有健全的社会保障法律体系，就不可能有健全、完善的社会保障制度，这已被发达国家的经验所证实。制定一套完整的社会保障法律制度，以国家的名义推行，是社会保障制度发展的重要环节。在社会保障制度中，需要立法明确规定各主体的权利义务和责任，即需要把国家、社会和个人在社会保障中的权力义务和责任明确下来，使社会保障法律关系明确化。而我国现行宪法并未提及公民的社会保障权，因此应当对现行宪法做出相应的修订，一方面要将公民享有社会保障权作为其基本权利纳入宪法，另一方面，在宪法中规定社会保障制度的基本内容，为社会保障立法提供必要的宪法依据，有利于提升社会保障法的法律效力。[page]

　　我认为中国社会保障法律体系应由《宪法》、《社会保障法》以及社会保障法规条例等构成。目前，我国要大胆借鉴国外社会保障立法经验，形成以《社会保障法》为中心的内容完整的社会保障法规体系。我国幅员辽阔，城乡差异很大，这一客观事实决定了制定统一的《社会保障法》难度很大。在这种情况下，不妨考虑转变思路，按照德国《社会保险法》的立法先例，先立子法，后立母法。先结束无法可依的状态，再完成法典化的这个法制化进程。这对减少社会保障矛盾，加强公众对政府的信任度，进一步推进和谐社会的建设来说也有着重要的意义。同时，法律监督还要求健全社会保障的司法机制，以便当事人在其社会保障方面的权益受到侵害时能获得有力的、公正的司法保护。在社会保障法律监督方面，建议在人民法院先设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁，充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。

　　三、财务监督

　　财务监督制度保障社会保障基金的运营和支付等问题。在社会保障制度运行过程中，暴露出一些社会保障财务会计体系与社会保障整体改革步伐不协调之处。举例来说，社会保险基金会计核算制度本身的缺陷就影响了财务信息的可信度。目前，我国社会保险基金采用预算会计核算体系，以收付实现制为基础，即只确认实际收到现金或付出现金的交易事项，计量某一会计期间的现金收支差额，并据此确认财务成果。会计核算比较简单，并且会计确认的是实际入库的预算资金，便于安排预算拨款和预算支出的进度，且能够如实地反映预算收款额。但是收付实现制存在的问题，也致使财务报告所提供的财务信息不完整，甚至出现信息误导。具体问题是：其一，收付实现制仅仅按照资金的进出情况核算基金收入、支出，无法反映基金收支和当期损益的全貌，形成管理漏洞。其二，收付实现制虽然能够客观真实记录现金流量，但却不区分资本性支出和经常性支出，会导致社会保险基金资产规模和数量信息失真，财务管理效率的降低。同时，基于错误财务信息基础上的管理决策和经济决策也就缺乏科学性。其三，收付实现制不提前考虑未来的许诺、担保及其他或有因素，从而形成隐性负债，容易造成政府和社会公众产生盲目乐观的预期。其四，收付实现制以资金进出作为会计确认、核算的唯一依据，造成收入成本等在不同会计期间的忽高忽低，导致财务信息使用者既无法准确评估当期损益，也不能对不同会计期间的财务成果进行比较。同时，也给人为调节财务信息留下了操作空间。[page]

　　因此，在加强财务监管方面，首先要改变社会保险基金的会计核算基础，具体办法是：社会保险基金核算基础应由收付实现制向权责发生制转变，以弥补收付实现制的缺陷。

　　采用权责发生制核算基础，可以弥补收付实现制在社会保险基金会计核算工作中的弊病。采用权责发生制核算基础，有助于社会保险基金管理成本正确计量，真实反映社会保险基金财务运行状况和财务成果;同时又能有效地将社会保险基金的运行绩效与社会保险基金管理经办机构的责任联系起来，促使社会保险基金管理机构从“保征收、保发放”向“管好、用好社会保险基金，实现基金保值增值”的管理目标迈进，为深化社会保险体制改革创造条件。采用权责发生制核算基础，能够比较全面、准确地反映社会保险基金现在和未来隐性债务的信息，增强社会保险基金财务信息的完整性、可信性和透明度;也能正确反映社会保险基金的持续能力，为政府规避基金风险、实施稳健的发展战略、制定长期的发展政策提供重要依据。

　　当然，社会保险基金会计核算基础由收付实现制向权责发生制转变的过程中，不仅需要社会保险基金会计科目和会计报表的修改，还需在立法、人员培训、软件设计等多方面协调配套;更需要政府会计制度的改革，以保证社会保险会计核算的正常有序，提高社会保险基金的使用效益和财务信息的披露质量。

　　四、专业监督和社会监督相结合的监督平台与自我监督

　　社会保障的专业性非常强，每一个社会保障的子系统都应当设立专业的监督组织，促进专业交流、研究和评审。这个工作可以由最高管理机构直接领导，通过加强监督反过来也可以保障最高管理机构决策的准确性和正确性。在这个平台里更重要的是要形成广大人民群众积极参与社会保障管理和监督的社会氛围。加强公告监管，建立信息披露制度，将基金管理人置于社会公众、基金持有人和监管机构的多重监督之下，防止基金管理人违规操作，损害基金持有人的利益。要充分发挥新闻媒体的监督作用，赋予社会保障享受者个人及其代表或团体对社会保障的监督权。

　　从中国目前的社会现实看，最为薄弱、也最为需要的是社会监督，尤其是代表广大的参保人员、基金所有者的社会监督。社会监督相对于国家的专业监督，主体一般包括非执政党、人民政协、各民主党派、社会组织或团体、企事业单位、新闻舆论单位、公民个人等，他们手中没有直接可以控制的国家权力，而只有宪法和法律赋予他们的选举、报道、批评、建议、检查、检举、控告、揭发、起诉、申诉、听证、申请复议等基本权利。社会监督是一种自下而上的监督。它必须通过国家监督采取相应措施后，才能产生相应的监督后果。[page]

　　社会监督的对象既包括社会保险基金运行的具体行为，又包括制定社会保障政策和法律规章及其他规范性文件的抽象行为。同时，社会监督还具有广泛性和及时性的优点，它可以成为国家专业监督介入的先导，可以及时弥补专业监督的漏洞、疏忽或不足，及时发现和纠正社会保险基金运行中的错误和失误。将专业监督和社会监督纳入同一个监督平台，专业监督和社会监督相结合可以保证社会保障监督工作本身的公正性。

　　社会保障监督的目的不是为了惩罚犯罪，追究责任，而是为了预防和补漏。在这一个层面上说，构筑社会保障监督系统内的第一道防线的功能就应当由行业内监督来完成。因为只有从事社会保障第一线的部门才能够在第一时间发现问题，及时的处理问题，像最敏感的神经线一样把漏洞及时反馈到最高决策管理部门，由社会保障委员会及时制定相关政策从而在全行业内解决问题。因此，我们要加强社会保障经办机构和社会保障基金运营机构的内部控制制度，重点对社会保障基金的筹集、管理、使用等活动进行内部监督。当然，要实现自我监督，需要监督部门职工具有较高的业务水平、清正廉洁的素养，有对新生事物的认知和辨析能力及对事物客观、准确、真实的描述反映能力和监测评价能力。

　　社会保障监督系统是一个综合、动态发展的体系。社会保障监督活动的依据为保障标准、法律标准、业务技术标准以及其他诸多的经济社会标准。监督关系并不是简单的某一主体对某一客体的检查监督，一般情况下监督客体的行为受到不同监督主体的监督，因监督主体不同，监督的手段、方式和评判标准也不尽相同。同时，监督内容和方法会随着经济社会的发展而不断拓展、丰富和更新。在我国市场经济不断发展的今天，建立健全科学的社会保障监督系统是一项艰巨的系统工程，还需要在开放的国际背景下，进行社会保障的理论研究和政策应用研究，提高监督工作的主动性、前瞻性和时效性。