论安全生产监管执法体系建设

研究解决当前安全生产监管执法体系存在的突出问题，架构和建设统一协调、层级健全、职能到位、高效权威的安全生产监管执法体系，是从组织上贯彻实施《安全生产法》的一件大事。安全生产监管执法体系是指各级人民政府负责安全生产监督管理和行政执法的组织机构和行政执法人员合理配置、有关部门职责科学分工、监督执法机制协调高效的统一体，即安全生产监管执法的机构、人员、职责、机制的有机结合。

建立健全安全生产综合监管执法机构，是建设安全生产监管执法体系的核心。要履行《安全生产法》赋予安全生产监管部门的综合监管职责，首先要建立健全县级以上地方人民政府安全生产综合监管机构，明确监管执法主体。从职能上划分，监管机构应当包括综合监管部门与专项监管部门，即安全生产综合监管部门与公安、铁道、交通、民航、建筑、质检等有关部门。从层级上划分，监管机构应当包括中央与地方以及国家垂直管理的监管机构。从机构性质上划分，应当包括县级以上人民政府负有安全生产监管职责的部门及其委托的行政执法组织，即国家行政机关与依法成立、接受委托负责行政监管执法工作的事业单位，如安全执法大队等。

组建高素质的安全生产监管执法队伍，是建设安全生产监管执法体系的基础。作为安全生产监管执法体系的组织基础，必须建立一支与其工作任务相适应的安全生产监管执法队伍。各级监管机构都应有上下一体的专门监管执法队伍。在监管执法人员配备上，应当是上少下多，加强基层。这支监管执法队伍应当是高素质、高效率、高水平的，具备人员年富力强、熟悉法律、精通业务，装备精良、高效快捷等条件。

明确安全生产监管执法职责，是建设安全生产监管执法体系的关键。按照法律规定和现行体制，我国安全生产监管执法的政府部门不是一个而是多个，世界各国也基本如此。在目前条件下，统由一个部门负责安全生产监管执法工作，既不可行也不可能。当务之急是科学合理地界定各有关部门的职责，防止和减少职责交叉，各负其责，相互协同，齐抓共管，综合治理。各有关部门的监管执法职责应当法律化、制度化，即在法律规定和政府授权的范围内履行各自的职责。

形成安全生产监管执法长效机制，是建设安全生产监管执法体系的保障。在多个部门负责安全生产监管执法的体制下，监管执法机制的问题非常重要。没有一种好的机制，必然出现各有关部门之间各自为政、推诿扯皮的局面。监管执法机制主要是解决综合监管部门与专项监管部门以及司法机关的相互关系、工作方法和工作制度的统一协调问题，目的是充分发挥各部门积极性，形成监管执法工作的“合力”。科学的监管执法机制应当是齐抓共管、联合执法的机制，即综合监管部门与专项监管部门之间各负其责，互不干预，相互衔接，密切配合。

■建设安全生产监管执法体系是一项长期任务，当前存在的突出问题可以概括为“四不”：

1.机构不健全。
目前全国省级安全生产监管机构均已设立，约有一半左右的地市设立了安全生产监管机构，少数县级安全生产监管机构刚刚设立，乡镇安全生产监管机构寥寥无几。按照《安全生产法》的要求，目前县级以上安全生产监管机构尚未建立健全，一些地方仍存在安全生产无专管机构或由其他部门兼管的问题，法定的安全生产监管执法机构不明确。在这些地方，贯彻实施《安全生产法》，加强安全生产监管执法还是纸上谈兵，并没有做到组织落实。

2.职责不明确，缺乏权威性。
虽然一些地方设立了安全生产监管机构，但多数隶属于经贸部门，不是独立的机关法人，没有独立的行政执法主体资格。安全生产监管机构规格普遍较低，“腰杆不硬”、“说话不灵”。安全生产综合监管机构的职责与有关部门交叉，权利和责任不明确，没有形成齐抓共管的格局。

3.人员不适应，行政执法水平有限。
数安全生产监管机构的监管执法人员不足，超负荷运转。现有人员中有的来自其他部门或单位，不熟悉安全业务，不懂得法律法规，普遍存在年龄偏大、知识结构不合理、法律素质较低的矛盾，法律人才奇缺，难以胜任繁重的安全生产监管执法工作。

4.关系不协调，没有形成联合执法机制。
由于大部分安全生产监管机构都是初建，缺乏监管执法经验，尚未与有关部门建立协调顺畅的工作关系，因而有的地方各有关部门之间互不通气，各行其是，甚至相互掣肘，严重削弱了监管执法力度。各有关部门之间没有建立一套完善的工作制度、协商机制。有些部门之间工作关系不顺， 重复检查、重复发证、重复处罚的现象时有发生，使生产经营单位无所适从，也损害了政府的形象。

■要解决上述问题，加快安全生产监管执法体系建设，可从以下四个方面着手：

1.建立健全三级监管机构。
一是要有机构。依照《安全生产法》的规定，县级以上地方人民政府应当设立安全生产综合监管机构，重点是市县两级。二是安全生产综合监管机构必须具备独立执法主体资格。作为监管执法的行政机构，应有独立的机关法人资格，能够以自己的名义实施安全生产监管和行政处罚，独立承担相应的法律责任。现有一些隶属于有关主管部门、不具备独立的行政执法主体资格的安全生产监管机构，不符合法律关于综合监管主体的条件，不能独立执法。这种情况需要尽快改变，有关人民政府应当授其享有独立监管执法的权力，使其有位、有权、有责。三是监管职责法律化、规范化。要保证监管机构依法行政，必须通过建章立制乃至立法来规范监管执法活动，保证监管执法工作的公正、公平和公开。

2.加强执法队伍建设。
一是选用高素质人才。安全生产监管执法人员的安全业务素质相对较高，最欠缺的是法律素质。行政执法既要实施行政处罚，又要面对行政复议和行政诉讼等复杂的法律问题，这都需要有专门的法律人才。安全生产监管机构应当特别注意选用精通法律专业的人才，改变执法人员的结构。二是加强培训，缺什么补什么。行政执法是一项全新的工作，需要较高的法律素质和专业知识。要结合工作需要，加强执法人员的法律培训和安全培训，重视他们的知识更新。三是充实一线执法人员。监管执法工作以市县安全生产监管机构为主，应当保证基层监管执法力量，在人员配备上优先考虑。[page]

3.理顺各部门的工作关系。
一是明确职责分工。现在扯皮最多的是综合监管部门与专项监管部门。综合监管部门除履行自身职责外，应当是更宏观、更超脱，尽量从具体的事务中解脱出来。综合监管部门主要负责协调解决安全生产中普遍存在的重大问题，指导和督促有关部门的专项监管工作，组织有关生产安全事故调查处理。二是处理好部门之间关系。综合监管部门应当依靠专项监管部门做好工作，调动各方面的积极性。在与有关部门的关系上，安全生产监管部门应当做到“三多”和“三不”，“三多”是多指导、多支持、多协商，“三不”是不包办、不干预、不争利。

4.完善联合监管执法机制。
一是建立工作制度。虽然各有关部门各司其职，但彼此之间仍需经常沟通情况，交流经验，研究问题，提高监管执法水平。一些地方通过安委会办公室或建立联席会议、联合办公制度加强工作联系的经验和做法，值得借鉴。 二是联合执法。针对一些安全问题突出的行业、企业和重大、特大生产安全事故，综合监管部门应与有关部门联合组织集中的或专项的安全检查执法活动，对违法者实施行政处罚。综合监管部门、有关部门还应与司法机关建立密切协调的执法机制，运用多种法律手段，将行政处罚与刑事处罚结合起来，形成疏而不漏的法网，不让违法犯罪分子逍遥法外。