机关、事业单位合同制工人管理困境的思考

机关、事业单位合同制工人管理困境的思考

郭淑娣

当前，机关事业单位合同制工人管理存在如下问题：

（一）奖惩制度未落实

企业实行全员劳动合同制度后，为了生存和发展，自主建立了一套严密的人事管理制度，岗位职责明确，奖惩分明。然而在机关、事业单位，由于从某一个单位来讲，合同制工人的数量相对较少，而且大多又担任工勤人员职务，一般来说单位没有制定什么奖惩制度，这就使得合同制工人的奖惩出现了真空现象。一些单位在合同制工人出现问题之后，才四处寻找惩处依据，结果翻来找去，只找到了《企业职工奖惩条例》。公务员有严格的监察制度，事业单位干部也有国家规定的纪律约束，唯独机关、事业单位合同制工人却无据可依。

（二）社会保险政策不配套

《劳动法》第二条规定，国家机关、事业组织、社会团体和与之建立了劳动合同关系的劳动者，依照《劳动法》执行。照此规定，机关、事业单位的合同制工人也应当参加社会保险。如此一来又引发了另一场矛盾：即劳动部门和人事部门的政策“撞车”现象。目前机关、事业单位合同制工人执行的是人事部门的工资政策，而其他管理又执行劳动部门的相关规定，人员的进出无政策限制。一部分解除合同的工人到劳动部门上访申诉，要求用人单位按照《劳动法》的规定为之缴纳各项社会保险，但同时又要求其退休后的待遇必须按照人事部门的工资政策执行。由于劳动保险退休待遇有较大差别，社会保险经办机构又不能执行人事部门的规定，在处理此类劳动纠纷的过程中常常陷入进退维谷的艰难境地。

（三）体制未理顺，机关、事业单位合同制工人的管理处于放任状态

企业为了自身的生存和发展，对人事管理往往会制定一系列行之有效的规章制度，包括人员进出的条件和奖惩，企业领导者有了充分的用人自主权。而机关、事业单位合同制工人由于管理体制未理顺，事实上处于政策监控的相对“真空”状态。

目前，机关、事业单位的合同制工人既有劳动部门管，也有人事部门管。劳动部门管的是劳动合同、社会保险、劳动争议仲裁等，人事部门管的是工资审批、年度考核等，但具体哪一个部门该管些什么却没有明文规定，因而各地劳动和人事部门管的内容也就不一样。这样一来就造成了合同制工人管理的无序状况：一方面合同制工人的“进”无控制性规定，另一方面合同制工人的“出”又是一种边缘状况。领导者的“自主权”既无政策限制，也无工会和集体合同约束，劳动者变为“弱势群体”。这就出现了“一朝天子，一朝臣”现象：换一个领导换一群合同制工人。有的乡镇一级政府合同工的人数竟然远远超过干部人数。机关、事业单位合同制工人管理的这种混乱状况，极大地加重了财政负担，妨碍了人事管理法制化、科学化的进程，更为严重的是为人事腐败提供了机会，损害了党政机关的形象。

任何国家形式都会追求行政运行成本的最低化和社会效益的最大化，而法律是一种技术手段。以众所周知的行为规范去约束人，比临时动议、随意性的长官意志更能减少因不确定性而带来的人事管理成本，这就是当代社会特别强调依法治国的原因。机关、事业单位合同制工人的这种制度“真空”状况，如不加以改变，势必引起一系列严重的后果，使我们的人事劳动制度改革功亏一篑。因此必须给予足够重视。

从理论的角度看，我国劳动法律制度的建立，其目的是调整社会主义市场经济条件下的劳动关系，即人们在从事经济活动、劳动生产过程中劳动者与用人单位之间的关系。从1994年《劳动法》颁布到现在，劳动行政部门制定的一系列相配套的劳动法规都反映了这一特点。国家机关不同于企业，它是权力和秩序的象征。这就要求它的人员素质要高于企业等其他部门。因而公务员的管理非常严格，准入的门槛很高，教师和医生也有执业资格问题，唯独机关、事业单位合同制工人的进入却没有门槛。这一现象已给我们的人事管理工作带来了严重的负面影响。一些通过严格考试进入公务员队伍的人员，看到存在未经考试而在公务员岗位上工作的合同制工人现象后，对我们的人事管理现状产生了难以理解。这一状况如不予解决，我们的人事管理将积重难返。

因此，我们有必要制定政策，对机关、事业单位合同制工人的进出进行严格监控。

（一） 理顺关系，防止政策“撞车”现象

目前，机关、事业单位合同制工人的管理关系尚未理顺，这是造成人事、劳动部门政策“撞车”的原因。建议国家作出一个统一规定，一是解决机关、事业单位合同工的管理归属问题；二是解决待遇执行问题。从目前合同工工作相对不稳定的现状看，建议合同制工人统一归属劳动保障部门管理，执行统一的社会保险待遇。

（二） 加强机关、事业单位合同工的编制管理

目前机关、事业单位合同工的管理混乱，与编制部门监控不严也有很大的关系。从目前国家人事政策来看，机关、事业单位使用合同工的岗位只有工勤人员，而工勤人员的编制员额是相当少的，一个1-20人的单位，工勤人员的岗位只有1个。如加强编制管理，合同工进入党政机关、事业单位的这种无序状况会在一定程度上得到缓解。

（三）积极开展调查研究，制定并完善机关、事业单位合同制工人管理制度

机关、事业单位合同制工人的身份有其特殊性，不能完全照搬企业的管理办法。要使其走上规范化、正规化的道路，就应当制定一系列配套的政策措施。在制定政策的过程中，我们必须有一个指导思想，即机关、事业单位的合同制工人同样代表国家机关的形象，必须与公务员、专业技术人员一样严格要求，以维护权力机关的威信。