高校处分权的法律规制

　　2002年10月初，重庆某学院的女大学生李某由于与其大学生男友张某在外出旅游时同居，导致其怀孕。事情发生后，学校依据原国家教委颁发的《高等学校学生行为准则》、《普通高等学校学生管理规定》以及该校《违纪学生处罚条例》中关于“道德败坏、品行恶劣”、“发生不正当性行为者，给予留校察看直至开除学籍处分”的规定，给予两名当事学生勒令退学的处分。两名学生则以“定性错误，于法无据”为由起诉，要求学校撤销这一行政处分。2003年元月底，重庆市南岸区人民法院做出一审的行政裁定，以此事不属于法院受理范围为由，驳回了当事人的起诉。这一事件经媒体披露后，引起了社会极大的反响与关注，人们纷纷发表评论，表达对此事的观点与看法，大学生怀孕该不该开除?学校的行为是否违反法律?我们暂且不谈。这一事件首先给我们提出了一个新的课题，那就是在市场经济条件下，在依法治国的背景下，高校应当如何顺应时代潮流，尽快实现教育法治化。

　　一、 案例引出的问题:学生的受教育权与高校处分权的冲突

　　受教育权是宪法赋予公民的一项基本权利，也是《联合国经济、社会和文化公约》规定的一项基本人权，它既是公民的自由权，他人不得随意侵犯;又是一项社会权利，政府和学校负有积极保障的义务。(1)而高校处分权是指高等学校对违反校规校纪的学生给予行政处分的权力,包括警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍.(2)高校处分权有助于学校实现对学生的教育管理职能,维护学校的教学秩序,促进教育质量的提高,但是高校对学生的退学和勒令退学、开除学籍的决定都直接针对的是学生受教育权.为此出现了高校处分权与学生受教育

　　权的冲突.

　　面对这种冲突,学者们有不同的看法,有的学者认为学校有自己的自治权,它可以根据自己的实际情况制订自己的规则,也必然让自己的成员了解这些规则,每一名成员在进入这一系统时都要承诺遵守这些规则.如果社会对学校的干涉过多,就会影响学校的运行,如果学校制订出的规则不能坚决执行,那对其他人是一种不公平,它的权威性就会丧失.而有的学者则认为:学生毕竟是受教育者,他受教育的权利不应当随意剥夺.受教育的权利是宪法赋予每一个公民的基本权利.学校自己制定的规则不能与宪法、法律冲突。 本人认为,既要确认和肯定高校的管理权力,也要保护高校学生的受教育权,当二者发生冲突时,要体现法治精神,用"权利'制约"权力".法治是与人治相对应的治国原则或方略,法治与民主、人权相联系,而人治与专制、特权相联系，权利制约权力是法治社会的重要特征。(3)依法治教是我国依法治国方略在教育领域内的具体体现，依法治教要求教育机构在进行教育管理活动时权力的来源应当有明确的法律规定,权力的行使要合法.法治精神要求在实现依法治教的进程中,既确认和保障教育机构的管理权的实现,同时也对管理权的行使给予必要的约束和限制,以免侵犯相对方的合法权益如高校学生的受教育权.除非学生自己放弃受教育的权利,或者他的行为严重影响甚至扰乱正常的教学秩序,乃至对他人受教育权构成威胁时,学校才能取消其学籍.如果学校随意单方面勒令学生退学或开除学籍,就出现一种权力对另一种权利的限制,而且是对公民基本权利的限制,这是和我国法治精神背道而驰的。

　　在依法治教的过程中，高校必须实现教育理念的法治化，关键在于如何界定教育关系中主体之间的相互关系，尤其是如何正确界定受教育者的行为的正当性与合法性。教育关系的主体是教育者(主要是学校和教师)以及受教育者(学生)，他们之间的法律地位应当是平等的，权利义务是对应的。作为教育者的学校方面在行使对学生进行管理和教育权利的同时，应当承担向学生传授知识，依法进行学校管理、尊重和维护学生合法权益的义务;而作为受教育者的学生在享有接受教育权利的同时，应当履行遵守学校规章制度的义务。这两者之间是相辅相成，而不是对立的。然而，长期以来，由于计划经济体制旧观念的影响，使得这种权利和义务的对应关系被片面化、绝对化、极端化了。学校方面在强调自身的管理职能的同时，忽视了尊重学生合法权益的义务;而对学生则片面要求其遵守规章制度的义务，而漠视了学生应当享有的权利。在这种体制下，学校和学生之间的关系被简单化为一种管理者与被管理者之间的关系，许多学校的学生守则，对学生大多是一些义务性的要求，要求学生应该怎样、不得怎样，而没有规定学生有权怎样;而对学校则都是可以怎样、有权怎样的字样，而全然没有不得怎样、或是违反规定应该怎样的内容，给人的感觉就好像学生是在花钱受管束、吃官司。应当看到，在市场经济条件下，学校与学生的关系已经不再是一种简单的管理者与被管理者的关系，而是一种对应的权利义务关系。对此，《教育法》中已有明文规定。因此，我们应当将教育关系作为一种法律关系来看待，应当将尊重受教育者的合法权益作为教育者的首要义务，在行使教育管理权的时候，首先考虑的不应当是如何“处置”受教育者对学校更有利，而应当是这样处置是否合法、是否会侵犯受教育者权利，真正将受教育者作为一个平等的法律主体来对待。教育理念的法治化，还要求将对学生行为的评价纳入法治化的轨道，而不是简单地以道德方面的评价决定一切。在对女大学生因怀孕而被学校开除一事的评论中，不少人都对学校方面的“理由”——“品行恶劣、道德败坏”提出了质疑，认为这是用传统的性道德观审视现代男女关系，这种观念是迂腐的。道德是一个流动的概念，社会的发展日呈多元，不同的人对道德有不同的理解，当用“道德”作为批判人的武器时，它常常会形成一种压迫。并不是说不存在道德的底线，我们判断是否触犯道德底线的一个标准是一种行为是否侵犯他人权益，一个人自主的与社会无害的性行为是不触犯道德底线的，而那种以“道德”的名义散播别人隐私的行为——如重庆某学院的所作所为，恰恰被现代理念认为是不“道德”的。将怀孕视为是一种“情节严重”的“品行恶劣，道德败坏”的行为，本身就是一种违反基本的法律理念和法律规则的行为。从法律上说，怀孕权与生育权一样，都是成年女性的基本人权，虽然这一事件中的怀孕是由“不正当”的性关系造成的，但这种不正当仅仅是一种道德上的“不赞成”，而不具有道德上的“应谴责性”，更不具有违法性。以此进行道德上的“处罚”本身就是违反法律的。何况大学生已经是成年人，他(她)们有选择自己行为、并对自己行为负责的完全的权利能力和行为能力。对于属于他们私权利范围内的事，他们有完全的自我处理的权利和能力。因此，学校方面以“品行恶劣，道德败坏”为由对他们进行处罚，是一种打着公权利的名义对私权利的肆意侵犯的行为，只能说是反映了学校方面“道德”意识的过于强烈和法治观念的过于淡漠，我们不能说这种观念不对，而只能说这种观念已经过时。我们需要的是一种符合时代发展要求、体现现代法治意识的教育理念。值得庆兴的是，新颁布的《高等学校学生管理规定》已经取消了大学生在校期间不准结婚的禁令，是教育管理理念人性化、法治化的体现。[page]

　　二、 高校处分权的法律规制

　　高校处分权作为学校管理的重要手段，在学生管理工作中是不可或缺的，但任何权力的行使都必须受到法律的制约，否则，滥用权力就不可避免，特别是学校与学生之间的不平等，就更容易侵犯学生的受教育权。对高校处分权的法律规制要从实体与程序两方面进行。

　　在实体上，作为特殊行政主体的高校，其学生管理权首先必须遵循法律保留原则 。法律保留原则是指对宪法规定的公民基本权利的限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为或自行规定。在尊重高校办学自主自治权的同时，对作出剥夺和限制学生受教育权这一宪法性权利时，应以法律明确规定其事由、范围与效力，学校不得擅自以校内规范性文件为依据实施处分，这是法律保留原则之基本要求。尽管《普通高等学校学生管理规定》规定“各高等学校可根据本规定制定实施细则”的授权性条款，授权高校根据法律、法规、规章的规定，制定相应的更具针对性和操作性的校内规范性文件，并以此进行管理，以适应学校教育管理自身的需要。而该条款则是典型的“空白授权”的法律条款，这种立法概括性空白授权的缺陷，导致现实中高校学生管理权行使混乱甚至违法。因此要求规范校内规范性文件的相关规定必须与上位法的规定(包括原则、精神)相一致，不得抵触。尤其是不得对受教育权等宪法性权利作出限制和剥夺的规定，不得对学校与学生之间的法律权利和义务进行任意配置。同时学生有权参与和监督涉及学生重大利益的校内规范性文件的制定，学校应广泛地征求广大师生的意见，通过举行听证会、召开座谈会的形式让学生(被管理者)参与进来，倾听和吸纳学生的意见和建议，以落实依法治校、民主管理的要求。防止高校有关学生管理的校内规范性文件所作的处理和处分规定超出法律规定范围，明显加重学生的义务、限制学生的权利。其次还要遵循比例原则，高校在行使学生管理权对学生作出不利处理或处分时，应当充分考量育人目的与管理手段之间的适度比例，注重保护学生的合法权益，不是为了惩罚而惩罚，而是为了教育人，学校要从帮助和关心学生的角度出发，体现一种人文精神和对学生的人文关怀。

　　在程序上，高校学生管理权必须依程序合法合理地行使，遵循源自自然公正原则的正当程序原则，保障学生程序性权利 。正当程序原则是指行政主体在作出影响相对人权益的行政行为必须遵循正当法律程序。它可归纳为四要素：受告知权、听证权、公正作为的义务、说明理由的义务。正当程序作为法治国家的重要原则，是依法行政、保护行政相对人合法权益的有力保障。高校学生管理权作为一项行政性权力，其行使必须遵循正当程序，在学生管理活动中，作出影响学生权益的处理或处分决定时，应当事先告知当事学生，向当事学生说明理由和依据，听取当事学生的陈述、申辩，或举行听证会，让当事学生参与到处理程序当中来，通过充分的、平等的发言机会，疏导不满与矛盾，避免采取激烈的手段来压制对抗倾向，且参与学生的角色分担具有归责机制，可以强化参与学生服从决定的义务感，提高参与学生对处理或处分决定的接受程序，参与是程序公正的一个重要因素，如果人们被允许参与决定，他们就会觉得受到了比较公正的对待，使参与学生作为人尊严得到学校的充分尊重。因此高校学生管理中的正当程序是学生权利保障的基本要求，是对学生人文关怀的具体表现，在学生管理工作的每一个环节上，都应有符合法治精神的程序方面的规定。没有正当程序就不是符合现代法治精神的管理秩序，就不可能有高校学生管理法治化。

　　在女大学生因怀孕而被学校开除一事中，正是暴露了我们现行教育体制中的一个突出问题，那就是如何将高校处分权纳入法治化的轨道。在这一事件中，学校方面甚至对女大学生及其男友发生性关系的时间、地点、次数进行详细询问，并对他们进行通报处理，这一行为本身就侵犯了学生的隐私权，是明显的违法行为。校方依据其内部规定，不仅作出处罚决定，甚至将该事情向全校通报，明显侵犯了学生的隐私权。本案中校方将道德僭越其在思想领域的支配作用，直接强制于人的行为，反映了校方法治观念的淡薄，对教育管理与教育传播两种行为的混淆，值得引起反思。学校教育对人的尊重首先是人的权利的尊重。在依法治国的今天，作为教育者，学校的自身行为必须合法，必须依法保护学生的合法权利。不少学校动辄使用行政手段对学生进行处罚，而学生则处于被动接受的境地，这就提出了一个必须解决的问题：如何运用法律手段，通过法律途径来规范学校的行为，切实保障受教育者的合法权利。受教育权是宪法和法律确认并保障的一项公民的基本权利，它不能被任意限制，更不能被任意剥夺。然而，在我们许多学校的规章制度中，都设置了剥夺受教育权的条款。这实际上暴露了我们目前普遍存在的教育行为的非法化。在计划经济时代，教育是一种政府行为，政府及其授权的机关或组织(如学校)可以随意分配、处置教育资源，可以决定受教育权，可以对受教育者进行处置(如对毕业学生的统分统配政策)。而在市场经济条件下，教育更多地是一种受法律保护的契约行为，不是能够随意处置的。受教育权是宪法赋予公民的一项基本权利，对公民的宪法权利进行限制，并非任何规范性文件都能做出的，学校仅凭自己制定的内部违纪处罚条例就剥夺公民的受教育权，其合法性令人质疑。

　　这一事例告诉我们，在实行市场经济和依法治国的今天，教育行为的法治化已刻不容缓。从目前的实际情况看，在相关法律制度尚不健全的情况下，通过一定的程序来规范学校的行为，尤其是对学生进行处罚的行为，无疑是一个较好的方法。例如有的学校制定了一套听证程序，学生对学校的处罚不服的，可以要求进行听证。听证除学生本身要求不公开外，一律公开进行。学校职能部门根据听证结果决定是否进行处罚，以及给予怎样的处罚。

　　三、 学生受教育权救济途径的法治化

　　在救济制度的设计上，完善学生权利救济制度是高校学生管理法治化的重要内容 ，也是对高校处分权的有效制约。有权利就必然有救济，没有救济就没有权利。法治精神和人文关怀不仅体现在权利的事前保障，还应体现在权利的事后救济上。一个人的权利的存亡不仅取决于它是否受到侵犯，是否有实体和程序方面的规定，更在于它受到侵犯后能否有完善的救济途径得以恢复和实现。因此，完善学生权利救济制度是推进依法治校，保障学生合法权益，体现人文关怀、实现高校学生管理法治化不可或缺的举措。[page]

　　1.建立学生申诉制度，是高校推进依法治校实行民主管理的制度化、规范化、程序化的内在要求，是尊重学生权利、维护学生权益的重要保障。我国《教育法》和《高等教育法》已明确规定了学生的申诉权利，因此建立学生申诉制度，接受学生申诉，依法保护学生合法权益就成为学校应当履行的法定义务。

　　2.健全教育行政复议制度。把高校作出严重影响学生受教育权的管理行为应纳入行政复议的范围，由当事学生作为申请人，而高校作为被申请人，教育行政机关作为行政复议机关并依法定程序对被申请人的管理行为进行合法性与适当性审查，督促高校依法行使学生管理权，维护申请人(学生)的合法权益。

　　3.启动教育行政诉讼制度，为学生提供一条最具权威性的、最终性的救济途径。让高校学生管理活动在司法阳光普照下，接受法治的洗礼。高校学生管理的司法审查是高校学生管理法治化的重要标志，是促使高校学生管理权力的运行纳入程序化、规范化法治轨道的重要手段，也是在学校管理过程中体现法治原则的一项基本要求。司法审查作为高校行使公权力的一种外部监督，正在有力地推动着高校学生管理秩序的完善及其法治化的发展。但由于受“特别权力关系”理论的影响，加上法律规定的不明确，致使司法实践中，大量的受教育权案件不能寻求司法诉讼救济。

　　我们的学校虽然从法律上说不属于行政机关，但不可否认的一个事实是，学校拥有一定的行政权，特别是对学生的行政处分权，实际上会影响甚至损害学生的合法权益。由于传统理论认为这些处分的依据是学校自己制定的规章制度，属于内部行政行为，而内部行政行为自然不属于法院的管辖范围，这在事实上形成了一个权利保障的真空地带，这显然不符合现代社会保障公民权利的现实要求。从教育法治原则出发，构建对学校处分权行为的司法审查机制，是切实保障学生受教育权的迫切需要，也是对学校处分权行使法律规制的必备要件。

　　首先，学生受教育权受侵犯有权提起诉讼具有必要性。(1)宪法依据。我国宪法规定了公民享有广泛的基本权利，宪法的根本法地位决定了宪法规范具有较强的原则性和概括性，缺乏操作性。故而，基本权利的保护有赖于法律的具体化。由于有些基本权利没有相应的法律保护，这些没有法律化或法律化不完善的基本权利在实际生活中因得不到有效的司法保护，而难以落实。如果有权利无救济，权利不能在法庭上得到承认，这样的权利“只能是道德权利或习惯权利，而不是法律权利。”[2]基本权利之所以是“基本”权利就在于它有着不可取代的属性，因此，基本权利必须得到平等的保护。基本权利的平等保护要求立法机关在制定法律时为基本权利设计平等的保护;同时要求人民法院为基本权利平等地提供救济。在法律无法满足平等保护的要求时，也为避免法律对基本权利的侵害，对基本权利的保护应从依法保护提升为依宪保护，即依照宪法的规定给予基本权利平等的保护，允许相对人提起诉讼，这是宪法法律性的必然要求。宪法是国家根本大法，具有最高法律效力。这种最高法律效力不仅表现为宪法规范的至上性——一切法律、行政法规和地方性法规都不得与之相抵触;还应表现为宪法规范的可适用性——具有直接的法律效力，成为法院审理案件的法律依据。(2)法理依据。行政诉讼不仅具有定纷止争、厘定权利的功能，并且拥有监督行政主体依法行使职权的价值，体现了权力制约的现代法治观念。近年来，由于教育事业的蓬勃发展，就学人数越来越多，学校与受教育者发生的争议增加。争议发生后，救济途径不畅，受教育者只能向教育行政主管部门提出申诉。受理申诉的教育行政部门权限很小，能量不足，通常做一些协调劝解工作，最多责令校方进行复查。如果当权者“官无悔判”，一意孤行，执意以“土政策”抗拒国法，上级机关也无可奈何。所谓行政救济徒有虚名，发挥不出监督作用，根本不可能取代司法救济的社会功能。公民受教育权的司法保护已经现实地摆在社会面前。

　　其次，学生受教育权受侵犯而提起诉讼具有可行性。《行政诉讼法》第11条第1款所列的受案范围不包括公民受教育权，但也没有将其作为排除条款列入第12条。因此，受教育权是否具有可诉性完全取决于其他法律法规的具体规定。《教育法》第42条在规定受教育者权利时，专门设置了申诉和诉讼条款，即受教育者有权“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”对这一规定所指的可以提起诉讼的“合法权益”，是否包括受教育权，特别是不服校纪处分的争议，能否纳入人民法院受案范围，存在不同看法。但从加强我国教育法治建设的角度出发，很有必要突破陈旧观念的束缚，为受教育者人身财产权之外的合法权益设定诉权，提供司法保护。理由如下：第一，从教育法条文表述看，允许诉讼的“合法权益”可以包容非民事权益。《教育法》第42条所用“人身权财产权等合法权益”一词意味着，只要受教育者认为其人身权、财产权以及其他合法权益(主要是受教育权)受到侵犯，都有权向人民法院提起诉讼，享受司法保护。如果无视“合法权益”与“人身权、财产权”的种属关系，在外延上把二者等同起来，不仅违反形式逻辑，有悖于立法原意，而且不利于从司法救济的重要环节来落实依法治教。第二，教育法并没有明确规定，校纪处分等决定是终局裁决。从根本上讲，终局裁决是对公民诉权的剥夺和限制，因此必须由法律作出明确的规定，并有严格的限制。我国立法实践中，终局裁决限于技术性、专业性较强的领域，涉及国家重要机密事项，按照准司法程序给予了行政救济的行为。受教育权争议不符合排除司法审查的具体情况，既不涉及国家机密也不存在技术问题，行政程序不健全，行政救济不完善，没有理由排除在司法审查之外。第三，《教育法》第42条对司法机关介入的规定，暴露了立法者既要开口又不敢大开口子的矛盾心态，这就产生了法律解释的必要。法律解释的重要性是平衡利益关系，维护社会主义。当某一法律条文的含义不够明确，可这样那样理解时，法律的天平必须向更容易受到伤害的弱势一方倾斜。为了消除教育法对受教育者诉权授予的模糊性，必须充分考虑受教育权作为宪法权利的意义和受教育者的劣势地位，作出有利于弱者的解释，赋予其抗御侵害的充足手段。给予开除学籍、勒令退学的校纪处分，不仅使受教育者痛失学历文凭，痛失优越的就业条件和收入的机会，而且被剥夺了追求知识、提升人生境界的权利，人格尊严与身心健康惨遭损害。这无疑事关受教育者的基本人权，事关教育资源的开发分享，事关社会的稳定。如果一味扩大学校办学自主权，却不对其日益膨胀的权力予以监督制约;如果我们允许对体罚学生、乱收费用的行为提起诉讼，却拒绝为后果更严重的校纪处分设置司法救济，有悖平等权的精神，何以体现公平正义、维护基本人权?何以发挥法律对教育事业的引导、保障、监督作用?![page]