水电工程土建合同变更索赔的风险
水利水电枢枢纽工程是一项综合性的系统工程，其特点是专业多、技术要求高、水文地质情况复杂、工期长，在工程实施过程中，出现设计修改(如工程量和工程项目的增减及技术标准的变更等)，或者因为外部环境的变异、施工措施的变化、突发性不可抗力的事件、合同管理失调及非承包责任而为完成合同必须增加费用，为此，在工程合同实施过程中出现变更和索赔是难免的，其风险也是必然的和客观存在的。一般而言，当水利水电工程完工时变更和索赔金额控制在合同金额的10%以内，则该工程的合同管理是好的;但个别合同项目由于设计、施工的前期工作粗糙，则变更和索赔金额的比例就相应要大得多。
变更索赔率(即变更索赔金额与合同金额之比)的大小，一定程度上反映该工程的设计水平和管理水平的高低。设计质量是确保工程造价的关键，如设计精度不够，工程在实施过程中必然出现大量的修改和补充，客观上造成变更索赔的基本条件。在相同的条件下，有经验的业主、承包者强化设计管理，增强合同管理的力度，加强施工管理，对该工程的变更索赔的风险进行预测分析，提出防范措施及具体的对策，则可使其降低到最小的范围之内。
同样，变更索赔获得率(即变更索赔获得的金额与申请金额之比)的高低反映了该单位的管理水平的高低。如变更索赔获得率高，说明该单位管理水平高，基础工作扎实，充分运用合同和法律手段，取得良好的经济效益。
综上所述，变更和索赔是合同管理中的主要环节。对工程造价有很大的影响。为此，对变更索赔进行分析研究并加以防范，对工程建设是很有实际意义的。
一、变更和索赔的一般概念
(一)变更，不是指对合同的实质性变化，而是如FIDIC合同条件中和水利水电施工合同范本所指的范围：
1.增加或减少合同的工作量;
2.省略工程(但如被省略的工作是由业主或其他承包者实施的除外);
3.更改工程的性质、质量或类型;
4.更改一部分工程的标高、基线、位置和尺寸;
5.进行工程完工需要的附加工作;
6.改动部分工程的施工顺序或施工时间;
7.增加或减少合同的工程项目。
(二)索赔，是合同双方，因一方违约未履行其合同规定的义务责任和风险，而使另一方遭受损失，则受损方向责任方索取费用和工期补偿的事件。
1.以索赔对象划分
a.因承包者违约造成工程质量缺陷，工期延误和损害业主的设备等，使业主受损，业主向承包者提出违约索赔(一般称为反索赔)。
b.因业主违约或非承包者的责任而造成承包者受损，承包者向业主提出索赔(一般称为索赔)。
2.以索赔的内容划分
a.受损方要求费用索赔。
b.受损方要求工期补偿。
c.受损方要求工期、费用索赔。
(三)变更往往伴随着索赔
由于工程实施中出现的意外事件是多种多样的，有的事件的发生究竟是属于变更范畴，还是属于索赔范畴，一时很难确定，往往变更伴随着索赔。如，因设计变更而增加工程量或工程项目，直接影响到原合同工期。虽然变更量按合同规定支付，承包方有权向业主提出延长工期的要求，即产生工期索赔。再如，上述的情况，业主要求合同工期不能变，承包方为此要求增加投入，提出费用索赔。又如，有时设计变更或业主要求减少工程量和工程项目，承包方可因人员窝工、施工设备闲置、利润减少而提出费用索赔。
因此对变更索赔的风险分析必须是进行综合分析。
二、变更、索赔的成因分析
(一)水电工程合同管理中变更、索赔成因及主要内容见下表。
(二)变更的种类
1.因设计修改增加或减少工程量或工程项目;
2.因设计修改，改变招标文件中的技术标准;
3.招标文件的工程量清单所列出的工程项目和工程量与施工图有较大的出入;
4.业主、监理指令：如改变施工顺序、增加为完成合同而必须的零星工程项目等;
5.会议纪要的要求：如防汛项目;
6.合同范围外周边的零星项目，因业主的要求纳入该合同的;
7.为确保工程质量，经监理和业主批准的必要的工程量，如因钢筋过密改变混凝土级配或提高混凝土标号等;
8.地质情况与招标文件不一致，经设计院地质工程师确认后引起的变更，如土石比例、岩石级别调整等;
9.因外部环境发生变化，而有经验的承包方当初投标时难以估计到的，而经监理和业主批准而增加的临时设施;
10.其他
(三)索赔种类
1.不可抗力，如发生飓风、暴雨、洪水、地震等自然灾害或战争、动乱等社会因素;
2.因设计精度不够，过多地修改、增加或减少工程量和工程项目;
3.业主未履行合同规定的义务和责任：
①征地移民未按合同文件规定完成;
②三通一平未按合同文件规定提供;
③合同文件中规定由业主提供的特定的施工设备未按时提供，或质量有缺陷;
④合同文件中规定由业主提供的主材、永久性机电设备、金属结构未按时提供或有质量缺陷;
⑤业主未按合同文件规定及时提供电、水;
⑥业主未按合同文件规定及时提供施工图;
⑦因业主的责任或意外(雷击、飓风造成停水、停电);
⑧业主未按合同文件规定向承包方提供施工场地和生活场地;
⑨业主未按合同文件规定支付工程价款。
4.业主指令：暂停或提前某施工工序;
5.业主指令：因施工需要提前拆迁大型施工机械或临建设施;
6.各标段间的施工干扰;
7.业主要求合同工程项目提前交面，而打破原施工计划;
8.因承包方责任未按期完成形象面貌进度，而最终未按期完工;
9.因承包方责任，工程质量有缺陷(工程质量有缺陷指工程验收时发现不合格，虽经返工还达不到技术指标要求，但结构稳定，不影响其基本功能);
10.其他违约;
11.低价中标风险。
三、合同管理的各阶段中变更、索赔风险分析
一般情况，合同管理的全过程大致划分为五个阶段：一为准备阶段，二为招评标阶段，三为决标及合同签署阶段，四为合同实施阶段，五为完工验收决算阶段。在以上各阶段因工作质量或其他情况都可能产生变更和索赔。[page]
(一)合同管理各阶段的主要工作
1.准备阶段主要工作：合同立项申请及批准、招标文件的编写和审查等。
2.招评标阶段的主要工作：发布招标公告、对潜在的投标人的资质预审、发招标邀请书。发售招标文件，组织标前会，投标、开标、评标及评标报告等。
3.决标和合同签订阶段的主要工作：根据评标报告确定中标者、发中标通知书、合同谈判、合同的签订等。
4.合同实施阶段的主要工作：发开工令、批准施工组织设计文件、组织协调施工、变更索赔处理、工程价款结算、完成合同等。
5.完工验收和决算阶段工作：完工申请报告、完工验收资料、完工鉴定书、完工移交书、完工决算。
(二)合同管理各阶段的工作与变更索赔
1.准备阶段：这是合同管理的基础、根本，若招标文件精度不够，合同文件编制粗糙，则该合同管理先天不足，实施过程中变更和索赔绝对少不了。
2.招评标阶段：是合同管理好坏的前提。若对潜在的投标人的资质预审不认真、不严格，使不合格者入围，并中标，则后果严重，合同工程的进度、质量、投资都很难控制。又，招评标时的补遗、答疑材料都是合同文件的组成，如合同文件不严密、不全面，在合同实施会出现对合同文件条款的解释发生异议时，也会引起索赔。
3.决标和合同签订阶段：是合同双方签约、承诺的阶段，也是合同管理的依据。在不改变招标文件的实质性意愿前提下，对评标中提出的问题和评标中发现的问题、潜在问题，在合同谈判中有必要以书面形成加以澄清，可以减少不必要的变更和索赔。
4.合同实施阶段：是合同管理关键阶段，在合同实施过程中，对前三阶段隐含的问题，在该阶段全部显露出来，并还可能出现一些意想不到的事件的发生，再加上管理协调不善，会出现原不该发生的变更和索赔。
5.完工验收和决算阶段：是实施对合同的是否达到预期经济目标的总结。特别是完工决算，对工程合同的经济往来、存在的问题进一步一次性清算。首先由施工单位提出决算申请书，经项目部、监理工程师审核，还必须通过内部审计，根据合同条款，对完成的工程量、费用进行逐项核实，尤其是对变更索赔为审核的重点，使决算真实、准确。
四、合同的各方对变更、索赔的责任
工程合同一般由甲、乙双方签约而成，甲方为发包方，乙方为承包方。甲方除业主外广义地还包括承担设计任务的设计方、承担工程监理的监理方，乙方可以是独营(自营)、联营或其他经济组织。也有人为了分清管理职责称为甲、乙、丙、丁(即业主、设计方、监理方、承包方)四方组成，这四方的工作质量，直接影响到合同的正常实施，变更索赔事件的发生(除不可抗力外)绝大部分与此有关。
(一)设计方工作精度不够
1.投标设计因精度不够，有工程缺项、漏项、工程量不准、技术要求不具体与施工详图出入大，故在合同实施中有出现大量的变更，随之伴随着不必要的索赔，直接影响工程造价，严重的因大量设计变更，而突破概算。
2.招标文件编制粗糙：合同商务条款不规范，有缺项、漏项、条款文字不简练，而引起解释的异议，这也是留下变更、索赔的隐患。
3.合同实施中设计对出现技术问题处理不当，会给工程造成损失，会引起索赔。
(二)监理方工作未按合同履行其职责：
1.对施工图审查不严，将有错漏的图纸签发给承包方造成的变更、索赔;
2.现场协调不当，工程施工中处理问题不及时，引起索赔、补偿;
3.接到承包方验收要求，而未按合同规定时间验收，发生的损失;
4.未按合同规定对材料质量和技术标准严格把关，而引起的经济损失;
5.对施工单位的索赔申请未按合同规定时间签发而引发的经济损失。
(三)发包方即业主未履行合同的义务与职责
1.合同签发前或合同实施中，未按合同规定时间解决征地移民，提供三通一平问题;
2.未按合同规定及时供电、供水;
3.未按合同规定及时提供合格的主材;
4.未按合同规定及时 业主方提供良好的大型施工机械;
5.未按合同规定及时提供应由业主提供合格的机电、金属结构设备;
6.未按合同规定及时对承包方支付工程价款的违约责任;
7.更改经批准的施工组织设计的工序，或要求提前某项目的完工时间;
8.未按合同规定及时向承包方提供施工图;
9.未在合同规定时间内处理索赔事件;
10.应承担合同规定的不可抗力造成的经济损失对承包方的补偿;
11.要求承包方做到超出合同范围的规定而引起索赔补偿。
(四)承包方未履行合同的义务和责任
1.将不合格的材料混进工程;
2.未按合同的技术要求施工，造成工程质量不合格;
3.因承包方的责任，未按期完工;
4.因违章损坏业主设备、设施;
5.未按合同签约时的承诺，如项目负责人、技术负责人主要施工设备到场时间及数量;
6.其他。
五、变更索赔的风险分析及对策
在水利水电工程合同管理中，合同的各方在合同管理的各阶段、各工作环节及施工时的具体条件情况都存在着有变更、索赔的风险。而这些风险往往也是综合性的组合风险。为使风险尽量减低，损失尽量减少，对其应根据不同情况采取不同的对策。下表中列出在不同的阶段，合同的各方，可能出现的变更索赔进行分析，供参考。
下表中列出了水利水电工程土建合同实施中会出现变更索赔风险的种种情况。下面就表中列的几个方面的综合风险再次作分析和研究：
(一)工程设计质量是工程变更索赔的重要源头
变更量的大小是设计质量的高低的必然反映，所以把好设计关，是有效控制变更量的首要途径。如由于时间过于紧迫，勘察成果质量不高、设计人员依据这些质量不高的勘察成果来进行设计，肯定设计的质量也高不到那里。如设计时间过紧、设计工作难以做到周密，各专业协调不够，会出现设计漏项、错误，其结果欲速则不达，反而设计修改多，增加了投资，延长了工期，随之而来的索赔也不断。
对策：
1.进行设计招标，与中标者签署委托设计合同;[page]
2.给勘设一个合适的工作周期;
3.业主与设计单位签订限额设计协议，优化设计管理办法;
4.业主与设计单位签订供图协议;
5.业主制定合理化建议奖励办法。
意图：通过设计招标，选择方案优秀，报价合理，信誉好、素质高、技术服务周到的单位，与其签订委托设计合同，在一定意义上讲选择一个好的设计是该工程成功的一半。
为了调动设计人员的积极性，在给以一定的时间空间前提下又给予一定的压力，业主与设计单位签订限额设计协议、供图协议，优化设计管理办法等，充分发挥他们的聪敏才智。
为调动所有参建人员的积极性，制定合理化建议奖励办法，对工程质量、工期、投资控制有功人员给予奖励。
(二)编好招标文件是选择施工队伍、控制变更、索赔的主要依据。
招标文件是由业主委托有资质的中介机构、设计院编制或自身有能力的自行编制。招标文件指，招标设计、投标须知、合同格式、商务条款(一般合同条款，专用合同条款)、投标书格式、工程量报价单以及投标报价所需的辅助资料，技术条款及该合同的标段划分说明等。
招标文件是合同文件的重要组成，是业主对投标者就该合同工程发出要约，也是投标者对其响应和承诺的依据，是选择中标者的条件要求。
若招标文件中合同条款不齐全、不完整、文字不简洁，在合同执行中对合同条款的解释甲乙双方会出现异议和纠纷。
若该合同工程大、业主有意请多家承建，将该合同划分为几个标段同时招标，如标段划分不科学会出现各标段施工干扰，或出现商品砼及有某承包者集中供应砂石而引发增值税的问题。
对策：1.给招标文件编制一个合理的工作周期。
2.合同条款尽量引用合同范本的条款，合同文件必须请专家审核。
3.标段划分应科学、各标段基本是独立的，避免施工干扰。
4.标段划分时尽量避免一个产品的几个工序(或成品)有几个承建者分割承担。
意图：一个好的招标文件是选择合格承包者，避免或减少不必要的纠纷合同的基础。
科学地划分标段可以加快工程进度，简化招标次数，避免增值税种的出现。
(三)参加保险是转嫁风险损失的有效途径。
合同中规定了甲乙双方的权力和义务，也明确各自承担风险，在工程合同实施过程中意外的不可抗力和飓风暴雨、地震、洪水、雷电等造成的损失是预先无法估计的而又有可能发生。
对策：根据合同规定由业主投工程保险、财产保险等保险。
意图：通过投保，将上述风险转嫁给保险公司，减少损失。
(四)规避业主提供大型施工设备引起的索赔风险。
一般讲施工设备由承包方自备的，但由于工程量巨大、工期紧，一些特大型专用施工设备要承包方自备有困难，业主购买后可有偿、无偿提供给承包方以确保工期，减轻承包方的压力，同样在一定程度上降低合同总价。
特大型专用施工的设备由业主提供可能出现下列情况索赔。
1.未按招标文件中规定的时间进场;
2.使用过程中出现机械故障及配件供应不及时。
如三峡工程砼浇筑，骨料经皮带机运输到砼拌合系统拌和，砼由皮带运输系统到罗泰克塔带机运输入仓，这些设备都是由业主提供的，若有一环节出故障，会出现全线停产的风险。这风险责任由业主承担显然不合理。
对策：1.这些专用设备出厂验收，业主应邀请监理和这些机械的使用承包方参加验收。
2.这些专用设备给承包方无偿使用，但承包方报价中不计这些设备的基本折旧费。
3.与承包方签订机械使用管理合同，合同中规定承包方按施工手册要求，负责日常的维修保养，使用结束后以合同规定的成色运到业主指定地点存放。使用期内这些设备承包方应视为自有设备，并承担责任风险。
