国有资产监督管理的两个问题

　　中国的国有资产管理将分为中央和地方两级。国务院国有资产监督管理委员会监管中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产，地方所属企业的国有资产由省市两级地方政府国有资产管理机构负责。由此产生的问题是：第一，中央和地方财产权利的划分有没有法律依据?第二，作为国有资产的最大股东，国有资产监督管理委员会能否行使法律上股东的基本权利?

　　一、中央国有资产监督管理委员会与地方国有资产监督管理委员会财产权利的划分有赖宪法作出明确的规定。中共十六大提出，要将关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，交由中央政府代表国家履行出资人职责;其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。从操作层面上来看，这样的规定似乎有待进一步细化。尤为重要的是，目前在我国的宪法中，虽然规定了国家所有的内容(如宪法第九条等)，但并没有规定国家所有可以分为中央所有和地方所有，更没有规定哪些财产归中央所有，哪些财产归地方所有。因此，中央和地方两级国有资产监督管理委员会设立后，首先面临权属不清的问题。而这一问题直接关系到中央和地方的利益分配问题，也关系到对国有企业监管成败的问题。

　　这几年，为了改革中国国有资产分布不均衡的问题，中央政府加大了转移支付的力度，大量向中西部地区投资。但仍应看到，中国国有资产的分布仍不平衡，一些沿海省份集中了大量的国有资产。如果在不改变现状的情况下直接进行切块分割，中央直接拥有的国有资产不会有太大的变化，而中西部地区地方政府拥有的国有资产比例将会偏少，这对中西部地区经济的发展将会是一个天然的劣势。国家在进行财产权利划分时，必须严格依照宪法和法律，求得不同地区拥有大体相同的财产权利。否则，落后地区的发展将缺乏必要的经济基础。如果说在以前调拨方式下进行资产的配置，中央与地方以及地方与地方之间的财产权利冲突还不十分明显的话，那么，在现行的中央与地方财产权利切分上面，必须有宪法的依据。因为这关系到各地政府和人民平等享有国有资产财产权利的问题。在转型期，对国有资产权利的处置，直接涉及到每个人的利益。因此，中央政府在设立了相应的监管机构之后，一定要从更深层次考虑，如何实现国有财产权利公平分配的问题。不能让全国人民的财产最后演变为地方政府的财产，再由地方政府变为部门财产或经营者的个人财产。

　　从实践来看，这一问题值得重视。一些地方在行使国有资产出资人权利的时候，违反最终出资人的根本利益，直接或变相地将国有资产低价卖给个人，引发了许多社会矛盾。苏联和东欧一些国家的改革之所以走弯路，一个重要原因就在于，这些国家重视国有资本的经营，但忽视了中央和地方国有产权的界定，让部分地区部分官员攫取了大量的国有资产。我们在完善国有资产监督管理体制，实行中央和地方分权的时候，应该寻找宪法依据。在宪法尚不完善的情况下，应该通过全国人民代表大会及其常务委员会决定中央和地方财产权利的划分。本次全国人大虽然通过了分权方案，但涉及到的分权的数量及具体内容不明确。在修改宪法时机尚不成熟的情况下，我们建议全国人大及其常委会尽快通过制定《国有资产管理法》，明确中央机构与地方相关机构管理的权限，保证中央和当地政府能够合理分权，保证各地能相对公平地拥有国有资产监督管理权。

　　二、国有资产监督管理委员会的有效运作，有赖公司法的完善。依照国有资产监督管理委员会设立方案，今后国资委按照公司法等法律和行政法规履行出资人的职责。但与此同时，方案还要求国资委指导推进国有企业改革和改组;代表国家向部分大型企业派出监事会;通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩;通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监督;拟定国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产管理进行指导和监督，承办国务院交办的其他事项等。上述事项中，有些是属于公司法规定的股东的天然权利，有些则是属于行政机关应有的管理权。因此，未来的国有资产监督管理委员会将在许多场合出现角色冲突问题。例如，在作为出资人时，必须以企业利润最大化为目标，但在拟定国有资产管理法律、行政法规和规章制度时，还必须以国家利益和公共利益最大化为目标。换言之，未来国资委既是规则的制定者，也是规则的执行者;既是出资人，也是代表国家对自己投资企业的监管人。这样的制度设计虽然可以避免多头管理的弊病，但仍然没有摆脱中国长期形成的政企不分，经营者与管理人合二为一的局面。

　　从法理上说，国有企业从根本上就应当由国家作为出资人行使股东的权利，除非实行财产的信托管理，否则无法真正割断政府机构与国有企业之间的联系。现在的问题是，我国在国有企业的管理中，一直没有找到更好的制度安排，设计了许多监管成本很高，但实践证明又不是很有效的方法。例如，在现有的公司法中，为了照顾国有企业的现状，增加规定了国有独资公司的内容。在国有独资公司中，规定国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。这就彻底打破了传统公司内部的股东会与董事会之间的权利制衡结构，为公司内部人控制公司提供了法律上的便利。如果今后的国资委仍然采用这样的公司治理模式，即使今后再加强监事会的内部监督，也难以从根本上改变国有独资公司重心不稳的问题。国有企业仍然会出现大的问题。

　　应该看到，西方的公司制度，是建立在社会分权制衡的结构基础之上的。公司的治理结构只不过是整个社会治理结构的微型化而已。在我国这样一个长期缺乏分权制衡观念的社会里，试图依靠改造后的制衡机制来实现企业的运作，必然会出现许多意想不到的问题。国资委能担当其传统公司制度下股东的职责吗?

　　依照公司法，股东有选举和更换董事的权利。而现在的国资委似乎还不完全具有这项最基本的权利。在建国以后相当长的时期内，国有大型企业的人事任免权归中共中央组织部和国务院的各个专业部委。1998年国务院机构改革后，原国务院各个部委主管的企业负责人交由新成立的“中共中央大型企业工作委员会”管理。后来中共中央组织部将一部分企业负责人的人事任免权收归该部，剩余的163家企业的主要负责人仍由中共中央大型企业工委管理。1999年12月1日，中共中央大型企业工委撤销，新成立的中共中央企业工作委员会仍然沿用中共中央大型企业工委的模式，直接管理国有大型企业的负责人。在具体的运作过程中，39户涉及到国家安全和国民经济命脉的国有重要骨干企业的负责人，中央审批后由国务院直接任命。其他企业的主要负责人由中央企业工作委员会审批后交国务院人事部任命。今后，国有资产监督管理委员会能否直接行使国有企业董事的任免权，人们有理由表示怀疑。如果不改变党政不分的格局，如果不区分出资人与行政监管人的角色，国有资产监督管理委员会在国有企业的发展中仍难以有所作为。

　　如果说从多头管理到统一由国有资产监督管理委员会监管国有企业是一次飞跃，那么，要想真正实现既定的目标，必须尽快修改公司法，制定相关的法律和行政法规，规范党的权力和义务，保障法定机关正常行使自己的权利。

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