特许经营立法应该解决七大问题

　　2014年6月初，国家发改委就“特许经营立法”向各部委、有关专家和市场主体等第六次征求意见。就征求意见第六稿内容来看，在特许经营诸多核心问题上还存在较多不确定之处及争议。近日，在第2期中国PPP沙龙上，北京某咨询有限公司总经理金XX就特许经营立法应该解决的问题进行了深入剖析。

　　金XX指出，特许经营立法的出台应该为像刺桐大桥这类公商合作项目的运作和执行提供保障，是一件值得期待的好事。如果立法做不到保障PPP项目的运作和执行，立法就没有意义，或者说就没必要。我国存在很多帮倒忙的立法，特许经营立法要避免帮倒忙，就要接地气，要解决实际问题。可以适当借鉴国际经验，但不能简单抄写国外的条文或者概念。发达经济体的政企关系是简单的、稳定的，我国政企关系的情况非常复杂，又处于改革之中的不稳定状态，这是我们和国外的根本区别，立法工作必须考虑这种现实。

　　金XX表示，透过刺桐大桥项目，我们期待当前的特许经营立法能够解决以下七大问题：

　　法律的名称要清晰，涉及的概念应准确。目前初步的叫法是《基础设施与公用事业特许经营法》。基础设施的概念包括市政公用基础设施、社会基础设施等，基础设施和公用事业这两个概念不在一个层面上，立法时概念应该准确，也许叫基础设施就够了。另外，基础设施和基础产业在概念上是有差别的，谈基础设施立法，特许的范围最好不要涉及基础产业，否则容易说不清楚。

　　特许经营法中必须规定特许经营的范围，在确定这个范围时要注意行政许可和特许经营的差别。法律界的人士很少去钻研概念，特许经营是一种特殊的行政许可，或者说是行政许可加上特许经营协议，两者不能等同。有的基础设施需要特许经营，有的可能行政许可就够了，并不需要特许经营。不能任何事都特许经营，但该实行特许经营的也不能漏掉。

　　特许经营涉及传统国有企业的特许经营和PPP项目公司特许经营两种类型，立法不能光讨论PPP项目公司的特许经营而不讨论传统国有企业的特许经营。传统企业经营基础设施的情况在我国永远也不会消失，如果法律没有涵盖到这种情况，那么在推进特许经营制度时对这些企业的管理就会没有依据，政企不分的老问题就依然得不到解决，体制看起来别扭，立法就会暴露出问题。

　　政府如何运作管理特许经营很关键。目前政府职能划分的原则性规定是有的，但应该把特许经营的完善作为一件新事务看待，以前特许经营中出现的很多问题与政府职能不清有关。这里涉及从中央到省级、市县政府管什么、如何管的问题。包括是否需要设立相关的部门和机构，比如是否需要设立跨部门的协调决策机构(各地通用的成熟做法)，是否需要设立从事专业支撑的PPP中心(发达经济体推PPP项目比较普遍)等。这是特许经营立法的核心内容之一，不能回避，用类似“县级人民政府负责”的说法造成过很多麻烦，立法中有必要说清“县级人民政府怎么负责”。

　　对特许经营项目每个阶段的运作要求是什么，在每个阶段由哪些机构做哪些工作(包括公商双方)，做不到或者做不好怎么处理。这项工作是实实在在的，需要借鉴国际经验，但更主要的是总结以前的好的做法，同时要注意解决好实践中不规范的问题、法律冲突和盲点问题。

　　细节工作在法律里仅作原则性规定，不应成为法律的主要内容。比如，特许经营协议的条款，仅作原则性规定，说明必须包括的几项内容便可，无须逐条列出。但特许经营协议这类具体的工作可以由PPP中心等部门编写指南或范本之类的文件，而且可以针对不同行业不同类型的项目出很多文件，这些工作也可以通过政府购买服务的方式由咨询机构完成。

　　做好特许经营项目需要吸收以往项目的经验教训，包括国际经验教训，在这方面专业的中介机构可以发挥支点作用，这种做法是国际惯例。开放的咨询市场比开放的投资市场更有意义。我国处于市场经济的初期阶段，利用外脑被广泛流传，但利用外脑的含义停留在表面，地方保护非常严重。在立法工作中为中介咨询机构作出些具体的规定，会有事半功倍的效果。